Länderautonomie in der Einkommensteuer: Konsequenzen eines Zuschlagsmodells

In der Diskussion um die Reform der föderalen Finanzverfassung wird oft eine Stärkung der Steuerautonomie der Länder gefordert. Seitens der Befürworter wird die damit verbundene Ausweitung der Eigenverantwortlichkeit begrüßt, von der stärkere Anreize für eine solide Haushaltspolitik und Effizienzorientierung erwartet werden. Allerdings würde eine Stärkung der Steuerautonomie auch bedeuten, dass Unterschiede in der Finanzkraft sich stärker auf die Haushalte niederschlagen, so dass finanzschwache Länder Verluste in ihrer Finanzaustattung hinnehmen müssten, wenn sie ihre Steuern nicht erhöhten. Man mag auch befürchten, dass die Länder in einen ruinösen Steuerwettbewerb geraten würden, der die Aufgabenerfüllung in Mitleidenschaft zieht. Zudem ist nicht ohne weiteres zu sehen, wie die Formel von der Steuerautonomie in der konkreten Praxis des bestehenden föderalen Steuer- und Finanzausgleichsystems umgesetzt werden kann. Vor diesem Hintergrund befasst sich der Beitrag mit einem praktikablen Modell zur Ausgestaltung einer Steuerautonomie der Länder, nämlich einem Zuschlagsmodell bei der Einkommensteuer. Hierzu wird zunächst eine präzise Formulierung dieses Modells entwickelt, und es werden die Gestaltungsoptionen erläutert. Dabei werden zwei wesentliche Elemente der geltenden Finanzverfassung berücksichtigt, der vertikale Steuerverbund bei der Einkommensteuer und der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern. Anhand dieses Modells werden die quantitativen Effekte für die einzelnen Bundesländer anhand der tatsächlichen Aufkommenszahlen der letzten Jahre errechnet. Zur Illustration wird dabei für einzelne Gestaltungsoptionen exemplarisch ermittelt, wie groß die Unterschiede zwischen den Steuersätzen der Länder sein müssten, wenn jedes Land das gleichen Pro-Kopf-Aufkommen erzielen wollte. Es zeigt sich, dass eine Steuerautonomie ganz ohne einen horizontalen Finanzausgleich zu recht großen Unterschieden im Aufkommen bzw. in den Steuersätzen führen würde. Wenn die Akzeptanz für diese Unterschiede im politischen Raum nicht gegeben ist, käme eine Kombination mit dem horizontalen Finanzausgleich in Frage, in den dann auch die autonom bestimmten Steuereinnahmen partiell einbezogen werden. Bei einem mäßigen Ausgleichsgrad reduzieren sich die Diskrepanzen im Aufkommen bzw. in den Steuersätzen zwischen den westdeutschen Ländern. Die neuen Bundesländer müssten jedoch selbst dann noch weit höhere Zuschläge als der Bundesdurchschnitt verlangen, um das gleiche Aufkommen zu erzielen. Hier kommt letztlich zum Ausdruck, dass die neuen Länder wegen ihrer mangelnden Steuerkraft auf Finanzzuweisungen angewiesen sind, so dass eine Sonderbehandlung angezeigt erscheint. Nach der Analyse der zu erwartenden Aufkommenseffekte werden die Rückwirkungen der Steuerautonomie auf die Steuerpolitik der Länder im konkreten Fall des Zuschlagsmodells aufgezeigt. Auch hier erweist sich die Interaktion zwischen Steuerautonomie, Steuerverbund und Finanzausgleich als wesentlich. Es zeigt sich, dass die Einbindung des Zuschlagsmodells in den vertikalen Steuerverbund und in den horizontalen Finanzausgleich kritisch zu beurteilen ist. Eine Steuerautonomie der Länder in der behandelten Form führt nämlich möglicherweise zu einem Anstieg der Steuerbelastung. Während der horizontale Wettbewerb zwar tendenziell ein Sinken der Steuerlast herbeiführt, lösen die Beibehaltung des vertikalen Steuerverbunds und insbesondere die Einbettung des Zuschlagsrechts zur Einkommensteuer in den Finanzausgleich Anreize zu einer übermäßigen Besteuerung aus.

Büttner, Thiess und Robert Schwager (2000), Länderautonomie in der Einkommensteuer: Konsequenzen eines Zuschlagsmodells, ZEW Discussion Paper Nr. 00-50, Mannheim.