Die Bundesländer brauchen mehr Steuerautonomie

Falls Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble darüber grübeln sollte, wie er seine Länderkollegen zu Weihnachten beschenken kann, braucht er nur den Vorschlag der Länder zur Reform des Finanzausgleichs zu lesen: Neun Milliarden Euro Steuereinnahmen pro Jahr soll der Bund an die Länder abtreten. Dann könnte die frohe Botschaft wahr werden, die der Hamburger Bürgermeister Olaf Scholz derzeit verkündet: "Die schwächeren Länder werden näher an den Durchschnitt gebracht, aber die leistungsstarken Länder behalten mehr Geld als bisher."

Worum geht es bei dieser Reform, abgesehen von Geschenken des Bundes an die Länder? Der Finanzausgleich hat die Funktion, Bund, Länder und Gemeinden in Deutschland angemessen mit Finanzmitteln auszustatten. Bislang besteht der Finanzausgleich aus vier Stufen: Auf der ersten Stufe werden Einnahmen aus Umsatzsteuer, Einkommensteuer und Körperschaftsteuer zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilt. Auf der zweiten Stufe verteilen die Länder das ihnen zustehende Steueraufkommen untereinander. Dabei werden drei Viertel der Umsatzsteuer nach Einwohnerzahl aufgeteilt, der Rest wird nach Finanzkraft verteilt. Die dritte Stufe ist der horizontale Finanzausgleich, durch den Steuereinnahmen von den finanzstarken an die finanzschwachen Länder umverteilt werden. Auf der vierten und letzten Stufe fließen ergänzende Zuweisungen vom Bund an einige Länder, beispielsweise für "hohe Kosten politischer Führung" bei kleinen Ländern. 2019 laufen die bestehenden Regelungen aus, deshalb muss der Finanzausgleich neu geregelt werden.

Der Reformvorschlag der Länder sieht im Wesentlichen vor, dass die dritte Stufe des Finanzausgleichs entfällt. Stattdessen soll die Umverteilung zu Gunsten der finanzschwachen Länder dadurch erreicht werden, dass sie auf der zweiten Stufe, bei der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, mehr Mittel erhalten. Was ist davon zu halten?

Der Finanzausgleich ist dringend reformbedürftig. Erstens ist er intransparent, zweitens untergräbt das hohe Maß an Umverteilung Anreize für alle Länder, sich für eine Stärkung ihrer Steuerkraft einzusetzen. Drittens fehlt es den Ländern an Steuerautonomie. Sie können zwar die Höhe ihrer Ausgaben bestimmen, haben aber nur bei der Grunderwerbsteuer die Möglichkeit, ihre Einnahmen eigenständig durch Steueränderungen zu erhöhen oder zu senken. Viertens haften Bund und Länder gemeinsam für ihre Schulden, die Entscheidung über die Haushaltspolitik treffen Bund und Länder aber autonom. Das passt nicht zusammen.

Die von den Ländern vorgeschlagene Reform löst keins dieser Probleme: Die Komplexität wird durch die Abschaffung der dritten Stufe des Finanzausgleichs zwar reduziert, aber der Gewinn an Transparenz wäre größer gewesen, wenn man die Umverteilung bei der Umsatzsteuerverteilung abgeschafft und sie vollständig in die dritte Stufe verlagert hätte. Nun soll das Gegenteil geschehen: Das Aufkommen der Umsatzsteuer soll stärker nach Finanzkraft verteilt werden, und Zahlungen von finanzstarken an finanzschwache Länder soll es nicht mehr geben. Da die Umsatzsteuer einzelnen Ländern nicht so eindeutig zuzuordnen ist wie die direkten Steuern, wird die Umverteilung unter den Ländern weniger sichtbar.

Für Länder wie Bayern und Baden-Württemberg wird es schwieriger, ihren Status als die großen Nettozahler im Länderfinanzausgleich in der Öffentlichkeit darzustellen. Damit geben sie eine politische Trumpfkarte aus der Hand. Dafür hätten sie mehr erreichen müssen, beispielsweise größere Steuerautonomie der Länder. Unabhängig davon, ob der Bund die erhofften Milliarden auf den Gabentisch legt, ist der vorliegende Plan zur Reform des Finanzausgleichs für Bürger und Steuerzahler enttäuschend.