Warum eine zeitnahe Mobilfunkfrequenzauktion Vorzüge hat
StandpunktStandpunkt des ZEW-Präsidenten Achim Wambach und Vitali Gretschko, Professor für Volkswirtschaft an der Universität Münster
Die Bundesnetzagentur hat kürzlich einen Entwurf vorgestellt, der die Rahmenbedingungen für die Zuteilung von Mobilfunkfrequenzen ab 2026 definiert. Anstatt der Vergabe durch eine Auktion plant die Agentur, die aktuellen Nutzungsrechte, die 2025 enden, bis 2033 zu verlängern.
Die Debatte um die Verlängerung der Frequenzlizenzen berührt zentrale Aspekte der Telekommunikationsinfrastruktur und des Wettbewerbs. Während die Vereinheitlichung der Frequenzlaufzeiten und die dadurch mögliche gemeinsame Vergabe Vorteile bieten, gilt es, die Sicherstellung eines fairen und dynamischen Wettbewerbs zu beachten. Darüber hinaus sollte über eine effizientere Art der Versorgungsauflagen nachgedacht werden.
Vorteile einer Verlängerung
Die Bundesnetzagentur begründet dieses Vorhaben mit der Notwendigkeit, die Laufzeiten der Frequenzlizenzen zu vereinheitlichen, da einige Lizenzen bereits 2025 auslaufen, andere erst 2033. Eine gemeinsame Ausschreibung aller Frequenzen 2033 würde es den Anbietern ermöglichen, diese besser zu kombinieren und somit die Nutzung zu optimieren. Zudem wird auf der diesjährigen Weltfunkkonferenz darüber beraten, ob in Zukunft zusätzliche Frequenzen zur Verfügung gestellt werden, was eine ausreichende Zuteilung von Frequenzen an alle Mobilfunkbetreiber erleichtert.
Die Entscheidung, die Laufzeiten der Frequenzen zu vereinheitlichen und sie dann gemeinsam in einer Auktion zu vergeben, ist positiv zu bewerten. Ein gemeinsames Verfahren verringert die Unsicherheit für Bieter: Wenn ein Geschäftsmodell eine bestimmte Anzahl an Frequenzen benötigt, kann ein Bieter diese in einem einzigen Verfahren erwerben. Bei mehreren Vergaben entstehen Unsicherheiten und Spekulationen über zukünftige Vergabebedingungen. So könnte es passieren, dass Bieter, die auf günstigere zukünftige Bedingungen hoffen, den Zuschlag erhalten, anstatt diejenigen mit den besten Geschäftsmodellen. Zudem ermöglicht ein Verfahren, das eine große Bandbreite an Frequenzen berücksichtigt, neuen Marktteilnehmern einen einfacheren Einstieg.
Nachteile der Verlängerung
Der rasante technologische Wandel ist ein wichtiger Einwand gegen die Verlängerung der Lizenzen. Frequenzzuteilungen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt effizient erscheinen, können durch technologische Fortschritte später als ineffizient betrachtet werden. Längere Lizenzzeiträume erhöhen die Wahrscheinlichkeit solcher Ineffizienzen. Ein anschauliches Beispiel dafür sind die USA. In der Vergangenheit wurden Frequenzen in den USA unbefristet vergeben. Infolgedessen wurden viele von Rundfunk und Fernsehen genutzt, die besser im mobilen Breitband eingesetzt worden wären. Da die Frequenzen nicht einfach neu vergeben werden konnten, wurde ein komplexes Versteigerungsverfahren notwendig, bei dem Fernsehanstalten ihre Frequenzen verkaufen und Telekommunikationsunternehmen Frequenzen erwerben konnten.
Aufgrund des kurzen Zeitraums der Verlängerung der Nutzungsrechte mag der technologische Wandel nicht so stark ins Gewicht fallen. Wichtiger sind jedoch die Auswirkungen auf den Wettbewerb. Nicht alle Mobilfunkbetreiber würden gleichermaßen von einer Verlängerung der 2025 auslaufenden Lizenzen profitieren, dies wäre insbesondere für den Neueinsteiger 1&1 Drillisch problematisch. Die Bundesnetzagentur überlegt daher, die vorübergehende Lizenzverlängerung mit verschiedenen Maßnahmen zur Förderung des Wettbewerbs und der Mobilfunkversorgung zu verknüpfen. Dazu gehört z.B. ein übergangsweises Verhandlungsgebot der etablierten Netzbetreiber über National Roaming mit 1&1 Drillisch.
Auflagen und ihre Folgen
Die Verlängerung der Lizenzen führt auch dazu, dass der Bundesnetzagentur die Chance entgeht, die Neuvergabe der auslaufenden Lizenzen in einer Auktion an Versorgungsziele zu knüpfen. Ein geplanter Kompromiss besteht darin, die Verlängerung an neue Versorgungsauflagen zu binden, die den Ausbau in ländlichen Gebieten fördern. Es wird vorgeschlagen, dass Mobilfunknetzbetreiber bis Ende 2028 mindestens 98 Prozent der Haushalte in dünn besiedelten Gebieten jedes Bundeslandes mit einer Geschwindigkeit von mindestens 100 Mbit/s versorgen. Alle Unternehmen müssen diese Anforderungen erfüllen.
Solche flächendeckenden Auflagen, die alle Betreiber betreffen, sind allerdings nicht unproblematisch. In Gebieten mit effektivem Infrastrukturwettbewerb können solche Versorgungsauflagen irrelevant oder gar kontraproduktiv sein, da sie es den Unternehmen möglicherweise erschweren, sich vom Wettbewerb abzugrenzen. In Regionen, in denen der Infrastrukturwettbewerb nicht ausreicht, um eine angemessene Versorgung zu gewährleisten, ist der mehrfache Aufbau von Infrastrukturen unwirtschaftlich.
Ein sinnvollerer Ansatz wäre, die Versorgung in unterversorgten Gebieten durch nur einen Netzbetreiber sicherzustellen. Andere Betreiber könnten Zugang durch passives Infrastruktursharing erhalten, wie es bei der Kooperation zwischen Telekom, Vodafone und O2 in unterversorgten Gebieten bereits der Fall ist, oder durch Roaming. Die effizienteste Methode zur Bestimmung des geeignetsten Unternehmens für die Erfüllung der Versorgungsauflagen wäre wiederum eine Auktion: Das Unternehmen, das den Ausbau am günstigsten anbietet, bekommt den Zuschlag und verpflichtet sich zum Ausbau. Die Finanzierung eines solchen Vergabeverfahrens könnte durch zusätzliche Gebühren für die Verlängerung der Frequenzen erfolgen. Dies würde sicherstellen, dass der Ausbau für den Staatshaushalt keine zusätzlichen Kosten verursacht.
