Wie arbeiten Thinktanks?

ZEW-Präsident Achim Wambach hat einen Forschungsaufenthalt in den USA verbracht. Im Interview mit dem Leibniz-Magazin schildert er u.a. welche Rolle ThinkTanks in den USA einnehmen: Sie sind oft eng mit der Politik verknüpft und werden teils privat finanziert. Die US-Denkfabriken arbeiten wissenschaftsnah, verfolgen aber klare politische Ziele, im Gegensatz zu den stärker staatlich finanzierten Forschungsinstituten in Deutschland, die der Politik unabhängige Erkenntnisse liefern.

Ein Interview mit Lea Hampel für das Leibniz-Magazin.

LEA HAMPEL, LEIBNIZ Herr Wambach, im vergangenen Jahr haben Sie Ihrem Institut und Mannheim für drei Monate den Rücken gekehrt, um durch die USA zu reisen. Wie kam es dazu?

ACHIM WAMBACH Zum einen war das eine klassische Wissenschaftlerreise. Ich hatte viele Anfragen von amerikanischen Unis für Fachvorträge. Zweitens hat mich jedoch schon lange interessiert, wie in den USA wirtschaftspolitische Beratung läuft. Das machen wir hier am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung ja auch viel, aber ich wollte wissen: Wie wird dort die Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik gefüllt? Können wir uns etwas abgucken?

Woher kam dieses Interesse?

Als ich die Stelle hier angetreten habe, habe ich mir Thinktanks in den USA angeschaut, die dort ein ganz anderes Selbstverständnis haben. Sie sagen: Wir sind unabhängig, wir bekommen kein Geld vom Staat! Während wir hier in Deutschland sagen würden: Wir sind unabhängig, wir bekommen kein Geld von der Wirtschaft, sondern nur vom Staat! Das hat mich neugierig gemacht.

Welche Institutionen haben Sie besucht?

Das Peterson Institute for International Economics, kurz einfach »Peterson«, ist das führende Institut im Bereich der Politikberatung. Es war also klar, dass ich dort hin muss. Außerdem habe ich beim Brookings Institute einen Vortrag gehalten und war auch bei »Ressources for the Future«, einem Klimaforschungsinstitut. Ich habe aber nicht nur Thinktanks besucht, sondern auch Ökonomen, die zwar Wissenschaftler sind, aber in Behörden und internationalen Organisationen arbeiten. Ich war etwa in der Wettbewerbsbehörde und beim Council of Economic Advisors, einem Beratungsgremien des US-Präsidenten. Außerdem habe ich in Washington mit Kollegen vom Internationalen Währungsfonds und der Weltbank gesprochen.

Sind Sie auf offene Türen gestoßen?

Man weiß natürlich nie, was nicht gesagt worden ist, aber mein Eindruck war, dass die Gespräche sehr offen waren. Wir haben über das Verhältnis der USA und Europa zu China gesprochen, und auch darüber, was zu erwarten ist, wenn Trump zum Präsidenten gewählt wird.  

Nach welchen Prinzipien arbeiten Ihre amerikanischen Kollegen im Gegensatz zu Ihnen?

Bei den Thinktanks ist es so: Sie begleiten die Politik, aber versuchen immer ein Bein in der Wissenschaft zu haben. Deshalb sind es häufig auch Wissenschaftler, die die Papiere schreiben. Aber sie haben  keinen Forschungsauftrag, sondern wollen die Politik beeinflussen. Wir als Forschungsinstitute in Deutschland sind in der Wissenschaft verankert, aber haben einen Transferauftrag. Wir stellen unsere wissenschaftlichen Erkenntnisse der Politik zur Verfügung, ohne Zwecke damit zu verfolgen. Das sind sozusagen zwei Pole auf einem Spektrum.

Welchen Unterschied macht das in der Praxis?

In den USA wird ein ganz anderer Austausch mit der Politik gelebt: Ich war beispielsweise beim Tobin Institut in Yale, das ausgewählte Mitarbeiter bei fortlaufender Bezahlung für ein Jahr in die Behörden schickt. Auf diese Art gelangen sie an die relevanten Daten und können mit für sie interessanten Menschen in Kontakt treten. Das Spannende ist: Wenn eine neue Präsidentschaft beginnt, werden Hunderte Stellen neu besetzt. Viele aus der bisherigen Administration verbringen dann gern mal ein paar Jahre in einem Thinktank und wenn der nächste Regierungswechsel ansteht, gehen sie zurück in die Regierung. Dadurch sind die Thinktanks sehr politiknah. Anders herum gehen sehr gute Wissenschaftler aus den Universitäten für ein bis zwei Jahre zu politischen Institutionen wie der Wettbewerbsbehörde oder dem Council of Economic Advisors. Der Chief Council sitzt sogar mit am Kabinettstisch. Der ist für zwei Jahre Teil der Regierung und geht dann wieder zurück an die Uni. Danach weiß er aus erster Hand: Was brennt den Politikern unter den Nägeln, wie muss ich Texte formulieren, damit sie damit etwas anfangen können, wer ist der richtige Adressat für bestimmte Themen? Das ist eine ganz andere Herangehensweise, Erkenntnisse aus der Wissenschaft in die Politik zu tragen. Auf die Idee würde bei uns keiner kommen. Wir konnten deshalb einiges voneinander lernen: Wie bindet man Wissenschaftler in die Arbeit ein? Und wie sichert man dabei ihre Unabhängigkeit?

Letzteres wäre ja das klassische Vorurteil: Das Thinktanks nicht unabhängig sind, sondern eine Agenda haben. Aber die Landschaft ist breiter, oder?

Das Spektrum ist sehr breit. Thinktank ist nicht gleich Thinktank, das ist mir sehr bewusst geworden. Ich hatte natürlich eher mit den unabhängigen Thinktanks zu tun, die näher an der Wissenschaft sind, weil ich selbst aus dieser Richtung komme. Die werden meist von Stiftungen und Unternehmen unterstützt, die Mittel dafür bereitstellen, dass sachbezogene Stimmen und empirische Evidenz im Diskurs vertreten sind. Das lässt sich in Europa vielleicht am ehesten mit der Denkfabrik Bruegel in Brüssel vergleichen. Bei einem Institut erzählte der Präsident mir, dass er mal einen Anruf eines Sponsors erhalten habe, sie müssten sich von einem Mitarbeiter trennen. Stattdessen hat er sich dann von dem Sponsor getrennt, weil Unabhängigkeit so wichtig ist. Es gibt aber auch sehr parteinahe Thinktanks.

In den USA gibt es seit den 1980er Jahren einen massiven Anstieg an Thinktanks. Gleichzeitig hat sich die Gesellschaft immer stärker gespalten. Hat das miteinander zu tun und spiegelt sich diese Spaltung auch in den Thinktanks?

Viele Thinktanks haben durchaus eine Mission, und sie wollen, dass ihre Impulse im Gesetzestext landen. Wenn man sich zum Beispiel die bevorstehende Wahl anschaut: Die Heritage Foundation hat ein komplettes Regierungsprogramm in der Schublade – für den Fall, dass Donald Trump erneut gewählt wird.

Existiert ein demokratisches Pendant zu diesem Thinktank und gab es nach dem Wechsel von Biden zu Harris überhaupt die Zeit und Kapazitäten aus dem Nichts ein fundiertes Programm für eine mögliche Präsidentin Kamala Harris zu erarbeiten?

Die US-Vizepräsidentin Kamala Harris ist Teil der Regierung. Sie wird neben dem geplanten Programm von Joe Biden auch auf Erkenntnisse aus ihren Ministerien zugreifen.  Um abzuschätzen, was Harris macht, könnte es hilfreich sein, sich anzuschauen, was das Brookings Institut an Studien macht. Die Institution ist an sich zwar unparteiisch, aber man kann über deren Inhalte durchaus rausfinden, wie die Demokraten ticken. 

Kritiker mahnen, dass bei Thinktanks die Transparenz nicht groß genug sei und ein eigenes Regelwerk fehle. Wie haben Sie das beobachtet?

Die Thinktanks, mit denen ich zu tun hatte, haben schon ihre Compliance Regeln. Aber trotzdem gab es in den vergangenen Jahren auch bei ihnen Diskussionen und Anpassungen. Bei Brookings zum Beispiel haben sich Sponsoren zurückgezogen, und wegen großer Kritik musste der Thinktank sein Büro in Katar schließen. Die Thinktanks betonen schon ihre Unabhängigkeit, aber ein mittelbarer Einfluss auf die Forschung lässt sich nicht ausschließen.

Das würden Sie schon sagen?

Ja. Bei manchen kann man sagen: Sie werden gefördert, weil sie eine Richtung vertreten, die Unternehmen gut finden. Andere arbeiten daran, dass sie unabhängig sind und auch in der Öffentlichkeit so wahrgenommen werden.

Kommen wir noch einmal auf Ihren Trip zurück. Wie sah Ihr Reisealltag in den USA aus?

Die Hälfte war wissenschaftlich, Vorträge halten, Kollegen treffen. Der andere Teil bestand darin, die Institutionen abzuklappern. Ich habe über die Wirtschafts- und Klimapolitik in Europa vorgetragen, mich zu den Forschungsthemen des ZEW ausgetauscht, war bei Lunch Debates, da ging es um aktuelle Studien der Mitarbeiter oder beispielsweise um die Wahl in Argentinien. Gerade in Washington, wo Schlachtrösser wie der Internationale Währungsfonds sitzen, sind das spannende Debatten.

Wie sehr war der inzwischen auf Hochtouren laufende Wahlkampf damals schon Thema?

Es war erstaunlich ruhig. Ich glaube, weil sich damals keiner mit dieser Thematik auseinandersetzen wollte. Zuviel Glaskugelleserei und intellektuell nicht befriedigend. Die Spaltung des Landes bekommt man aber in Diskussionen schon mit. Als ich dort war, flammte der Nahost-Konflikt auf, da waren die Spannungen deutlich greifbar, insbesondere auf den Uni-Campi.

Für die Thinktanks würde es aber schon einen Unterschied machen, wenn Trump erneut gewählt würde.

Ja, und jetzt kommen auch die Studien raus. Aber eine Wahl von Trump ist kein rein ökonomisches Thema, das hätte Folgen für so viele Bereiche, auch die Diplomatie beispielsweise.

Aber was würde eine weitere Präsidentschaft Trumps für die Institutionen bedeuten?

Zumindest die Thinktanks, die ich besucht habe, wollen ohnehin nicht zu sehr davon abhängig sein, wer gewählt wird. An der Aussage, dass man unabhängig ist, wenn man kein Geld vom Staat bekommt, ist eben was dran. Dass wir in Deutschland viele Institute mit Transferauftrag haben, die mit öffentlichen Mitteln finanziert werden, funktioniert ja auch nur, solange wir nicht Sorge haben müssen, dass hier Regierungen an die Macht kommen, die uns die Mittel entziehen, wenn wir ihnen nicht nach dem Mund reden. Darauf müssen wir achten: Dass wir die unabhängige Forschung per se schützen.

Müssen wir unseren Unabhängigkeitsbegriff neu diskutieren?

Vollkommene Unabhängigkeit geht gar nicht, das ist eine Illusion. Die Frage ist aber, wie kann ich sie so weit wie möglich sicherstellen. Deshalb haben wir die Wissenschaftsfreiheit, die Leibniz-Gemeinschaft und zahlreiche Gremien sowie langfristige Finanzierungsvereinbarungen. Da sind viele Filter drin. Aber eine vollkommene Sicherheit ist nicht gegeben.

Ist die private Finanzierung wie in den USA nachahmenswert?

In Deutschland gibt es gegenüber dieser Form ja eine hohe Skepsis. In Berlin sehen wir schon mehr solcher Thinktanks kommen, die aber häufig eine gewisse Agenda haben. Beide Systeme sind historisch gewachsen, und wir sind in unserem System relativ stabil. Aber man muss sich dieser Unabhängigkeit bewusst sein und sie verteidigen

Aber sollte es nun mehr private Gelder geben?

Wenn es klare Regeln und Grenzen gäbe, ja! Ein Beispiel: Der Thinktank Bruegel in Brüssel deckelt private Spenden auf eine bestimmte Summe pro Unternehmen und hat viele Unternehmen als Förderer. Hinzu kommen die Compliance Regeln. Bisher sind wir in Deutschland mit dem jetzigen System aber gut gefahren.

Warum ist so eine ausführliche und zunehmende Politikberatung überhaupt nötig?

Was wir auch hier in Europa und Deutschland sehen: Die Taktung wird immer schneller. Bestes Beispiel ist die Energiekrise und dabei das Instrument der Gaspreisbremse. Da musste binnen drei Monaten ein Ding, das Milliarden bewegt, auf die Beine gestellt werden. Da hilft kein Institut, das eineinhalb Jahre rumforscht. Die brauchen innerhalb von sechs Wochen belastbare Aussagen, etwa zum Energieverbrauch von Unternehmen und Haushalten. In Deutschland wurde dazu eine Kommission aus Wissenschaftlern und Politikern eingerichtet. Wir haben auch einzelne Rechnungen für die Ministerien gemacht. Aber ein Thinktank, der nichts anderes macht als Politikberatung, ist bei so etwas einfach besser aufgestellt. Ich denke, ein paar mehr ökonomische Thinktanks würden nicht schaden.

Ist es nicht aber ein Problem, weil gerade das Kurzfristige immer eine Art von Komplexitätsreduktion ist – und eben letztlich doch eine Konkurrenz zur Langfristforschung?

Komplexitätsreduktion muss sein. Eine Landkarte ist auch gerade deshalb hilfreich, weil sie die Komplexität der Geographie auf das wesentliche reduziert. Es geht aber nicht um Simplifizierung als Selbstzweck – wir verwenden viel Zeit und Energie, wie wir die Reduktion auf das Wesentliche hinbekommen. Langfristforschung ist notwendig, um diese Reduktion hinzubekommen. Dieses Wissen aus der Forschung und Literatur ist notwendig, um sagen zu können, worauf zu achten ist.

Besteht nicht bei mehr Thinktanks mit stärkerem Agenda-Setting die Gefahr, das Misstrauen in die bestehende Politik zu verstärken?

Politik besteht nun mal aus uns allen und einer Vielzahl von Stimmen. Ich finde es vollkommen in Ordnung, wenn ein Industriezweig sagt: Diese Maßnahme tut uns weh. Dann ist das zwar Lobbyismus und verpönt, aber trotzdem kann es gut sein, dass sie recht haben. Und es gibt tatsächlich Gesetze, die kann man schlauer aufsetzen oder weniger schlau. Wenn solche Interventionen Fehler verhindern, ist das gut. Wenn deshalb die langfristigen Analysen nicht mehr durchkommen, ist es das natürlich nicht.

Und ist es nicht auch ein Problem von Thinktanks, dass Sie in einer postfaktischen Gesellschaft Grundlagen für Argumentationen für eine jeweils scheinbar objektive Wahrheit bieten und damit die Spaltung verstärken?

Positiv formuliert spricht das dafür, dass wir eher mehr seriöse Analysen brauchen. Klar findet man für vieles schnell Argumente, die das Postfaktische befeuern. Aber ich glaube, die tiefergehende, verlässliche und unabhängige Analyse wird da umso wichtiger. Und davon leben wir als Forschungsinstitute.

Aber gleichzeitig ist es doch so: Wenn viel Wissen durch Thinktanks generiert wird, wird viel Wissen da generiert, wo viel Geld ist. Wenn man sich anschaut, welche Philanthropen hinter den großen Thinktanks der USA stehen …

Natürlich beeinflussen sie die öffentliche Debatte, dafür fließt das Geld in die Institute. Das machen auch die NGOs, die teilweise auch Geld von den Regierungen bekommen. Im Idealfall wissen ja die Empfänger der Informationen, wer welche Interessen hat, wenn er Argumente liefert. Die Politik sollte in der Lage sein, da zu gewichten. Wichtiger ist es, dass auch die Öffentlichkeit diese Gewichtung hinbekommt. Da haben wir Wissenschaftler eine besondere Verantwortung, da »die Wissenschaft« immer noch als verlässliche Quelle angesehen wird.

Sie sind von Natur aus Optimist, oder?

Ich hab ja viel Beratung gemacht, mit allen Frustrationen, die dazu gehören. Aber in der Politik sind viele, die ein echtes Interesse haben, das Argument hören wollen und offen sagen, in welchen Zwängen sie stecken. In den Krisen jetzt hat die Regierung schnell reagiert, viel mit Wissenschaftlern diskutiert und deren Argumente eingearbeitet.

Sie haben mehrfach den engen Austausch zwischen Wissenschaft und Politik, erwähnt, der in den USA üblich ist. Hierzulande stößt dieser »Drehtüreffekt« oft auf Skepsis, wenn man etwa die Causa Graichen im Wirtschaftsministerium anschaut.

Ich würde nicht unterschreiben, dass das amerikanische System durch die Bank besser ist. Die Wissenschaftler dort sind meist nur ein bis zwei Jahre in der Politik und in der Zeit kann man nicht wirklich alles völlig durchdringen. Das hängt stark von der einzelnen Person ab. Ich finde es aber klasse, dass das Wissen aus der Politik zurück in die Wissenschaft kommt.

Welche Ideen haben Sie sonst von Ihrer Reise mitgebracht?

Wir hinterfragen regelmäßig, wie wir Forschung und Transfer noch besser machen können. In dem Prozess war die Reise sehr anregend. Zur Stärkung des Transfers etwa machen wir jetzt verstärkt Stakeholder Veranstaltungen.

Wie fanden Sie Washington D.C.?

Metaphorisch gesprochen: Die Stadt ist kleiner als ich dachte - ich habe manche Kollegen buchstäblich auf dem Flur getroffen. Wenn ein Thinktank eine Veranstaltung macht, kommen die von der anderen Straßenseite einfach schnell dazu. Es ist sehr international, und ich bin viel Fahrrad gefahren.

Wie viel Burger mussten Sie essen?

Reisen hilft auch, Vorurteile abzubauen. Man kann sehr gut essen in Washington. Ich habe nicht zugenommen und in Georgetown am Kanal kann man super joggen. Meine Kollegen an den Unis sind durch die Bank fit und durchtrainiert, der regelmäßige Besuch im Gym gehört dazu.

Sie haben viel von Ihrer Reise gepostet – wie waren die Reaktionen?

Ja, das war das erste Mal, das ich dies gemacht habe, und es war mit viel Aufwand verbunden. Danke auch an mein Team am ZEW, dass die Recherchen dazu gemacht hat und geprüft hat, dass die Zahlen stimmen. Die Reaktionen waren sehr gut. Ich habe Tipps für weitere Posts bekommen und so manche Diskussion ist entstanden.

In einem Kommentar hieß es: Nächste Reise Luxemburg, weil da die zweitgrößte Menge an deutschen Direktinvestitionen hingeht.

Interessant, oder! Das ist aber ein statistisches Artefakt, weil in Luxemburg so viele Banken angesiedelt sind. Jetzt geht es aber erstmal in die großen EU-Partnerländer nach Rom und Paris. Akademische wirtschaftspolitische Beratung erfolgt da nochmal ganz anders.

Das Interview ist zuerst im Leibniz Magazin erschienen.