Crowding out Informal Care? Evidence from a Social Experiment in Germany

Prognosen zum demographischen Wandel westlicher Gesellschaften gehen davon aus, dass sich die Zahl hilfebedürftiger älterer in den nächsten Jahrzehnten verdoppelt, während gleichzeitig die Zahl Angehöriger und ehrenamtlicher Personen, die diese Personen pflegen und unterstützen können, zurückgeht. Einige Vorhersagen gehen daher davon aus, dass für die Aufrechterhaltung des gegenwärtigen Versorgungsniveaus der Pflegeversicherung eine Verdreifachung der Beitragssätze notwendig sein wird. In Anbetracht dieser Umstände hat der Gesetzgeber im Jahr 2002 in einer Erweiterung des Pflegegesetzes die Möglichkeit geschaffen, neue Modelle und Versorgungsformen in der Pflege zu prüfen. Ein wichtiges Programm ist dabei das personengebundene Pflegebudget. Das Pflegebudget bietet die Leistungshöhe der Sachleistung den Pflegebedürftigen in Form eines Budgets, das flexibel für pflegenahe Leistungen und Güter eingesetzt werden kann. Casemanager sollen zudem auf individueller beratend und unterstützend die Verwendung des Budgets begleiten. Das personengebundene Pflegebudget wurde in einem sozialen Experiment in den Jahren 2004 bis 2008 an sieben Standorten getestet. Durch Randomisierung der Teilnehmer in eine Maßnahmegruppe von Budgetbeziehern und eine Kontrollgruppe mit Bezug von Regelleistungen können Unterschiede im Versorgungsniveau kausal dem Pflegebudget zugeordnet werden. Das bestehende System erlaubt zum einen den Bezug von Sachleistungen, die entsprechend einem Katalog von autorisierten Pflegediensten mit Versorgungsvertrag erbracht werden können. Zum anderen können Pflegebedürftige das sog. Pflegegeld wählen, das in seinem Einsatz unbeschränkt ist, aber in der Leistungshöhe etwa der Hälfte der Sachleistungen entspricht. Je nach der zuvor bezogenen Versorgungsart erwarten wir daher unterschiedliche Effekte. Im Vergleich zur Sachleistung kann der Bezug des Pflegebudgets zu einer Verbesserung der Versorgung führen, wenn Leistungen flexibler und besser abgestimmt bezogen werden. Gegenüber dem Pflegegeld ist dieser Effekt nicht zu erwarten, da hier bereits eine flexible Versorgungsform zur Verfügung steht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass Pflegehaushalte bisher informell geleistete Pflege nun durch gewerbliche Leistungserbringer substituieren. Die Evaluation der Effekte des Pflegebudgets im Hinblick auf die Versorgungssituation bestätigen diese Erwartungen empirisch. Während der Bezug des Pflegebudgets zu einer Leistungsausdehnung (gemessen an der Zahl der Pflegestunden) im Vergleich zu den Sachleistungen führt, bleibt der Umfang im Vergleich zum Pflegegeld unverändert. Hier substituieren Pflegehaushalte informell erbrachte Pflegeleistungen mit Leistungen privater, gewerblicher Anbieter.

Arntz, Melanie und Stephan L. Thomsen (2008), Crowding out Informal Care? Evidence from a Social Experiment in Germany, ZEW Discussion Paper Nr. 08-113, Mannheim.