Reforming Home Care Provision in Germany – Evidence from a Social Experiment

Die zukünftig steigende Zahl an Pflegebedürftigen und die gleichzeitige Abnahme des informellen Pflegepotenzials durch Angehörige bedeuten für die soziale Pflegeversicherung (SPV) einen wachsenden Kostendruck. Insbesondere ist mit einem Kosten steigernden Rückgang der primär informell organisierten Pflege unter Inanspruchnahme des Pflegegelds zugunsten einer gestiegenen Heimquote und einer verstärkten Inanspruchnahme von Sachleistungen in der ambulanten Pflege zu rechnen. Mit dem Pflegeleistungsergänzungsgesetz von 2002 sah der Gesetzgeber daher die Erprobung alternativer Versorgungsformen für die ambulante Pflege vor, um auch bei sinkendem informellem Pflegepotenzial einen Verbleib in der kostengünstigeren ambulanten Versorgung zu ermöglichen. Das so genannte Pflegebudget stellt eine Alternative zu der als wenig bedarfsgerecht und flexibel eingeschätzten Sachleistung dar, indem es die Leistungshöhe der Sachleistung als Geldleistung gewährt und das zulässige Anbieter- und Leistungsspektrum über den engen Sachleistungskatalog hinaus erweitert. Das Pflegebudget stünde im Falle einer bundesweiten Einführung jedoch auch in Konkurrenz zu dem niedriger dotierten und nochmals flexibleren Pflegegeld. Basierend auf einem langjährigen sozialen Experiment untersucht der vorliegende Artikel daher die heterogenen Wirkungen des Pflegebudgets im Hinblick auf die Struktur und den Umfang der pflegerischen Versorgung. Während für ehemalige Sachleister mit einer Ausdehnung der formellen Pflege und einer Zunahme des Pflegeumfangs zu rechnen ist, sind die Effekte für ehemalige Pflegegeldempfänger a priori unklar, da die zusätzlichen Leistungen möglicherweise dazu genutzt werden, informelle durch formelle Hilfen zu substituieren. Aus der Sicht der SPV hängt die Machbarkeit eines Pflegebudgets jedoch vor allem von den zu erwartenden Kosteneffekten ab. Basierend auf einer Reihe an Szenarien wird daher eine Unter- und Obergrenze für die durch das Pflegebudget verursachten Mehrkosten im Vergleich zu einem aktuellen Referenzjahr berechnet. Zusätzlich zu dieser statischen und partiellen Kostenanalyse diskutieren wir den Einfluss administrativer Kosten sowie einer aufgrund des Pflegebudgets möglicherweise erhöhten Stabilität der ambulanten Versorgung. Letzteres untersuchen wir anhand der von den Pflegehaushalten eingeschätzten Notwendigkeit im Falle verschiedener hypothetischer Situationen in eine stationäre Versorgung wechseln zu müssen. Die Ergebnisse zeigen, dass das Pflegebudget für eine konstante Leistungshöhe eine Ausdehnung der formellen und der insgesamt geleisteten Pflegezeit im Vergleich zu Sachleistungen erlaubt. Gleichzeitig finden wir einen relevanten Sog vom Pflegegeld in das Pflegebudget, der mit einem Kostenanstieg für die SPV einhergeht, aber aufgrund einer starken Substitution von informellen durch formelle Pflege zu keiner Ausdehnung der Pflegezeit führt. Auch die nachweisbaren Stabilisierungseffekte des Pflegebudgets auf die ambulante Versorgung können den kurzfristigen Kostenanstieg nur abmildern. Infolge der demographischen Veränderung hin zu einem steigenden Anteil an Sachleistungsempfängern relativiert sich der Kostenanstieg im Vergleich zu einem unveränderten Leistungsrecht jedoch in einer längerfristigen Perspektive.

Arntz, Melanie und Stephan L. Thomsen (2008), Reforming Home Care Provision in Germany – Evidence from a Social Experiment, ZEW Discussion Paper Nr. 08-114, Mannheim.