Should Welfare Administration be Centralized or Decentralized? Evidence from a Policy Experiment

Vor der Umsetzung der so genannten Hartz IV-Reform im Januar 2005 bestand keine politische Einigkeit darüber, wer für die Betreuung und arbeitsmarktpolitische Aktivierung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen zuständig sein sollte. In einer Kompromisslösung wurden daher zwei verschiedene Organisationsmodelle – sogenannte Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) und zugelassene kommunale Träger (zkT) – parallel nebeneinander eingeführt, um ihren relativen Erfolg im gegenseitigen Wettbewerb zu bestimmen und das erfolgreichere Modell später flächendeckend umzusetzen. In der Mehrheit der 439 Kreise und kreisfreien Städte wurde eine ARGE aus Agentur für Arbeit und Kommune gegründet. Beide Institutionen betreuen in der ARGE die erwerbsfähigen Hilfebedürftigen gemeinschaftlich. Die Agenturen für Arbeit sind dabei zuständig für die Verwaltung und Auszahlung der Regelleistung des Arbeitslosengelds II, die Aktivierung der Hilfebedürftigen mit arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und ihrer Vermittlung in Arbeit. Die Kommunen sind verantwortlich für die Leistungen für Unterkunft und Heizung, eventuelle Mehrbedarfe beim Lebensunterhalt sowie für die Beratung bei besonderen Problemlagen. Charakteristisch für Arbeitsgemeinschaften ist, dass Weisungen der Bundesagentur für Arbeit (BA), z.B. im Hinblick auf den Einsatz von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, bindend sind. Die ARGEn stehen daher unter dem direkten Einfluss der BA und können somit auch als zentralisierte Organisationseinheiten bzw. zentralisierte Jobcenter verstanden werden. 69 Kreisen und kreisfreien Städten wurde hingegen gestattet, die Betreuung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen dezentral zu organisieren. In diesen zugelassenen kommunalen Trägern ist allein die Kommune verantwortlich für sämtliche Aktivierungs-, Vermittlungs- und Beratungsaufgaben; die Agenturen für Arbeit und somit die BA sind nicht eingeschaltet. Die zugelassenen kommunalen Träger unterstehen keinen zentralen Vorgaben, sondern können den Wiedereingliederungsprozess von Hilfebedürftigen in den Arbeitsmarkt ihren eigenen Vorstellungen entsprechend gestalten. Die vorliegende Studie untersucht den relativen Erfolg beider Organisationsmodelle. Dazu verwenden wir einen Datensatz, der eigens für diese Untersuchung konzipiert wurde. Dieser Datensatz setzt sich zusammen aus umfangreichen Erhebungen auf Ebene der Jobcenter, administrativen Daten der BA, einer Befragung von mehr als 20.000 Arbeitslosengeld II-Empfängern und zahlreichen regionalen Informationen. Die Daten beziehen sich auf die Jahre 2006 und 2007 und beinhalten eine Stichprobe von Personen, die im Oktober 2006 Arbeitslosengeld II bezogen haben und deren Werdegang im Anschluss bis Dezember 2007 verfolgt werden kann. Unsere Ergebnisse zeigen, dass eine dezentralisierte Organisation bei hilfebedürftigen Männern einen substantiell negativen Effekt auf deren Chancen hat, eine bedarfsdeckende Beschäftigung aufzunehmen, also eine Beschäftigung, die ein ausreichendes Einkommen generiert, um den ALG IILeistungsbezug zu verlassen. Zugelassene kommunale Träger erzielen in Bezug auf diesen Ergebnisindikator während des Beobachtungszeitraums eine bis zu 25% geringere Integrationsrate als Arbeitsgemeinschaften. Auch für Frauen lässt sich tendenziell ein negativer Effekt feststellen. Dieser ist jedoch nicht statistisch signifikant. Ebenso lassen sich keine signifikanten Unterschiede erkennen, wenn Beschäftigung mit anhaltendem Leistungsbezug als Ergebnisindikator verwendet wird. Wir schlussfolgern aus diesen Ergebnissen, dass zentralisierte Jobcenter bzw. ARGEn dann erfolgreicher in der Arbeitsmarktintegration sind, wenn keine Vermittlungshemmnisse bestehen. Liegen solche vor, wie bspw. bei einem unzureichenden Angebot an Kinderbetreuung, verlieren standardisierte Vermittlungskonzepte im Rahmen der zentralisierten Aufgabenwahrnehmung ihren Effektivitätsvorsprung. Um bei Vermittlungshemmnissen eine passgenaue Lösung für jeden Einzelfall sicherzustellen, ist eine enge Abstimmung mit lokalen Kooperationspartnern notwendig. Diese kann sowohl durch Arbeitsgemeinschaften als auch zugelassene kommunale Träger in gleichem Ausmaß gewährt werden. Dies mag auch erklären, warum sich keine signifikanten Unterschiede zwischen beiden Organisationsmodellen für Frauen erkennen lassen.

Boockmann, Bernhard, Stephan Lothar Thomsen, Thomas Walter, Christian Göbel und Martin Huber (2010), Should Welfare Administration be Centralized or Decentralized? Evidence from a Policy Experiment, ZEW Discussion Paper Nr. 10-106, Mannheim.