Fiskalische Risiken der Zukunft in Rechnung stellen
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08.07.2021
#ZEWBookTalk über Staatsausgaben
Zum virtuellen #ZEWBookTalk am 6. Juli 2021 konnte Prof. Dr. Friedrich Heinemann, Leiter des ZEW-Forschungsbereichs „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft“ Ludger Schuknecht begrüßen. Er sprach mit ihm über sein aktuelles Buch „Public Spending and the Role of the State – History, Performance, Risk and Remedies“. Schuknecht, der derzeit als Gastprofessor an der Lee Kuan Yew School of Public Policy lehrt, war früher stellvertretender Generalsekretär der OECD und Chefökonom im Bundesfinanzministerium. Für das Gespräch war er aus Singapur zugeschaltet.
#ZEWBookTalk mit Ludger Schuknecht
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Seine kurze Präsentation der zentralen Themen seines Buches eröffnete Schuknecht mit der Feststellung, dass die Bürgerinnen und Bürger von einer Regierung im Wesentlichen erwarten, dass sie Rahmenbedingungen bereitstellt, die das gute Funktionieren von Staat und Gesellschaft garantieren. Ob die Regierung diesbezüglich einen guten Job macht, lässt sich laut Schuknecht am Vertrauen ablesen, dass die Bevölkerung in ihre Regierung setzt und insbesondere in deren verantwortungsvollen Umgang mit Steuergeldern und deren sinnvoller Verwendung. Dies umso mehr, als über die vergangenen 150 Jahre der Anteil des Staatssektors am Bruttoinlandsprodukt (BIP) in dramatischer Weise zugenommen hat.
Entwicklung des Staatsanteils am BIP in den letzten 150 Jahren
In einem kurzen Blick zurück zeigte Schuknecht die Entwicklung des Staatsanteils am BIP in den vergangenen 150 Jahren über die 22 von ihm betrachteten Länder hinweg auf. Dieser stieg von elf Prozent im Jahr 1870 auf 43 Prozent im Jahr 2017 und erreichte, beschleunigt durch Corona 51 Prozent im Jahr 2020. Maßgebliche Treiber bei dieser Entwicklung hin zum modernen Staat waren insbesondere die wachsende Verwaltung sowie der Wohlfahrtsstaat. Beliefen sich die Ausgaben für letzteren im Jahr 1870 noch auf ein Prozent des BIP, so waren dies im Jahr 1960 bereits neun Prozent und im Jahr 2017 24 Prozent.
Die zentrale Frage sei nun, so Schuknecht, inwieweit höhere Staatsausgaben und hier vor allem die stark gewachsenen Sozialausgaben tatsächlich positive Effekte für die Bürgerinnen und Bürger haben. Ein eindeutiger Zusammenhang sei hier nicht feststellbar. Auch der Blick auf den Gini-Koeffizienten als Maß für die Einkommensverteilung zeige dies. Dieser sei nahezu gleich für die Schweiz, Deutschland, Irland und Korea, obwohl etwa in Korea der Anteil der Sozialausgaben nur bei zehn Prozent liege, also weit hinter Ländern wie etwa der Schweiz und Deutschland.
Aus dieser Analyse lässt sich für Schuknecht der Schluss ziehen, dass Einsparungen in Ländern mit einem hohen Anteil der Staatsausgaben am BIP durchaus möglich wären, auch ohne dadurch die Situation in diesen Staaten für die Bürgerinnen und Bürger deutlich zu verschlechtern. Dies bestätigt auch der Blick auf Länder wie Irland, Griechenland, Spanien oder Portugal, die in den vergangenen 40 Jahren Reformen durchführen mussten. Es ist ihnen oft nicht nur gelungen die Staatsausgaben zu reduzieren und den Schuldenstand zu vermindern, sondern sie haben auch bei der wirtschaftlichen Dynamik zugelegt.
Fiskalregeln einhalten und Disziplin bei Staatsverschuldung wahren
In seinem Buch, so Schuknecht, beschäftige er sich auch mit den fiskalischen Risiken in der Zukunft. Wichtig sei dabei, genügend staatliche Mittel für die produktiven Sektoren bereit zu stellen und den Anteil der Sozialausgaben, gerade auch mit Blick auf den demografischen Wandel, nicht zu stark wachsen zu lassen. Auch der Finanzsektor stelle, so die Erfahrungen aus der Finanzkrise, ein Risiko dar, das es im Auge zu behalten gelte. Zudem müssten Maßnahmen gegen den Klimawandel finanziert werden können und auch mit geopolitischen Herausforderungen sei zu rechnen. Damit diese Aufgaben bewältigt werden können, ist laut Schuknecht sowohl die Einhaltung fiskalischer und budgetärer Regelmechanismen erforderlich als auch Disziplin bei der staatlichen Verschuldung und beim Schuldenabbau.
In diesem Zusammenhang hat Corona die Situation der Industriestaaten nicht leichter gemacht. So sind die Staatsausgaben von 2019 auf 2020 noch einmal deutlich gestiegen. Hier ist die große Herausforderung, die Staatsausgaben in den kommenden Jahren wieder auf das Vor-Corona-Niveau herunterzufahren, denn finanziert wurden diese weitgehend durch einen weiteren Schuldenaufbau, so etwa bei den G7-Ländern auf nunmehr 140 Prozent des BIP. Die Länder dieser Welt schwimmen in einem regelrechten Schuldenmeer, sagt Schuknecht. Solange die Zinsen so niedrig sind wie zurzeit, ist das kein Problem. Dies kann sich allerdings ändern. Daher muss das Zurückfahren der Staatschulden auf ein tragbares Niveau im Rahmen einer nachhaltigen Finanzpolitik in den kommenden Jahren oberste Priorität haben. Auch die Zentralbanken verdienen besondere Beachtung, denn ihre Bedeutung hat durch die gewachsene Staatsverschuldung insbesondere auch aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise sowie durch die Corona-Krise erheblich zugenommen. Hier besteht das Risiko, dass die Politik in manchen Staaten sich zu sehr darauf verlassen könnte, dass die Zentralbank im Ernstfall ja doch eingreift und notwendige Reformen und Maßnahmen zum Schuldenabbau unterbleiben.
Staatsausgaben gezielt und effizient einsetzen
Um die vorab aufgezeigten Risiken zu reduzieren, empfiehlt Schuknecht, die Staatsausgaben gezielter und effizienter zu verwenden, anstatt diese immer weiter in die Höhe zu schrauben. Wichtig sei zudem, wieder zu einer Politik zurückkommen, die klare Regeln einhält, um auf diese Weise gesundes Wachstum und finanzielle Stabilität zu erreichen, den Menschen Chancen zu eröffnen sowie das Vertrauen in die Regierung und ihre Problemlösungskompetenz zu fördern.
In dem sich anschließenden Gespräch Schuknechts mit Friedrich Heinemann ging es um den weiteren deutlichen Anstieg der Staatsausgaben in den vergangenen zwanzig Jahren und um die Frage, wie vor allem die Sozialausgaben und die Finanz- und Wirtschaftskrise dazu beigetragen haben. Einig war man sich darin, dass allein die niedrigen Zinsen bisher verhindern, dass manche Staaten durch ihre Schuldenlast handlungsunfähig werden. Eine wachstumsorientierte Ausgabenpolitik ist nach Heinemanns Ansicht allerdings für die Zukunft unverzichtbar. Und Schuknecht ergänzte, dass nach den Krisen die Zeit gekommen sei, darüber zu sprechen, welche Staatsausgaben tatsächlich erforderlich seien und wo gespart werden könne. Weitere Fragen, die zum Ende des #ZEWBookTalks angesprochen wurden, waren, wie sich bei den Staatsausgaben ein besserer Ausgleich zwischen Kosten und Nutzen erreichen lasse, um so das Vertrauen in die Regierung zu erhöhen sowie die Rolle von Krisen für die Inangriffnahme von Reformen. Auf die Frage von Heinemann, wie er den europäischen Wiederaufbaufonds bewerte, erklärte Schuknecht, dass dieser durchaus eine positive Anreizfunktion für manche Länder habe, Änderungen in Angriff zu nehmen und Investitionen auf den Weg zu bringen. Äußerst kritisch betrachtet er allerdings die gemeinsame Haftung, die hier eingeführt worden sei. Dies auf Dauer einzuführen, sei nicht wirklich erforderlich gewesen und für die Zukunft ein Risiko und eindeutiger Strategiewechsel.
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Gunter Grittmann