Wer hat Vorfahrt im Internet? Datentransport mit Vorrang übers Internet ist ökonomisch sinnvoll

Ob E-Mails, Live-Videos oder Internettelefonie: In den vergangenen Jahren haben die Datenmengen, die täglich ihren Weg durch das Internet suchen, stark zugenommen. Bislang werden alle Datenpakete gleich behandelt – unabhängig davon, welcher Nutzer oder Dienst sie generiert hat und welche Inhalte sie transportieren. Nun aber ist eine Debatte über das Prinzip der Datengleichbehandlung im Netz, die so genannte "Netzneutralität", ins Rollen gekommen. Dr. Margit Vanberg, Mitarbeiterin der ZEW-Forschungsgruppe Informations- und Kommunikationstechnologie erläutert, warum ein bevorzugter Datentransport im Internet sinnvoll ist.

Dr. Margit Vanberg promovierte im Jahr 2008 an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Ihre Dissertation mit dem Titel "Competition and Cooperation Among Internet Service Providers: A Network Economic Analysis" untersucht die Wettbewerbsbedingungen im Markt für Internetdienste. Nach dem Studium der Volkswirtschaftslehre war sie bei der Arcor AG & Co. im Bereich Regulierungsökonomie beschäftigt. Seit dem Jahr 2001 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin der Forschungsgruppe "Informations- und Kommunikationstechnologien" am ZEW. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich Wettbewerbspolitik und Regulierung in Netzindustrien.

Wie kommt es überhaupt zur Netzneutralität? Leuchtet es nicht grundsätzlich ein, wichtigen Informationen Vorrang zu gewähren?
Vanberg: Das Prinzip der Netzneutralität erklärt sich historisch aus einer technischen Notwendigkeit. Als das Internet konzipiert wurde, war Rechnerkapazität sehr teuer. Die "Paketvermittlung" im Internet sieht deshalb vor, dass die notwendige Rechnerleistung an den Endpunkten der Kommunikation vorhanden ist. Auf ihrem Weg durchs Netz werden die Datenpakete dann von einfachen Computern, sogenannten Routern, nach einfachen Algorithmen gesteuert. Bei Überlast im Netz werden die Datenpakete in eine Warteschleife geschickt und nach dem Prinzip "first-in, first-out" abgearbeitet. Der technische Fortschritt im Bereich der Rechnerleistung macht es heute möglich, die zu vermittelnden Daten unterschiedlich zu behandeln. Innerhalb geschlossener Netze, etwa Firmennetze, ist es für Netzbetreiber heute eine Selbstverständlichkeit, dass sie so genannte Traffic-Management-Software einsetzen, um, bei gegebener Netzkapazität, die Datendurchleitungsqualität zu verbessern. Sie behandeln zeitkritische Daten, etwa für Internettelefonie, mit höherer Priorität, als zeitunkritische Daten, beispielsweise für E-Mails.

Warum gibt es Streit darüber, wichtige Daten im Internet bevorzugt weiterzuleiten?
Vanberg: Bislang gibt es keine Regulierung, die Netzneutralität festschreibt. Die Netzbetreiber wollen, dass dies so bleibt. Denn für die Zukunft möchten sie sich die Option offen halten, eine Priorisierung von Daten, wie sie bereits im eigenen Netz teilweise Praxis ist, auch über Netzgrenzen hinweg, das heißt zwischen verschiedenen Netzbetreibern, vorzunehmen. Die Provider könnten ihren Kunden dann differenzierte Datentransportdienste anbieten und für diese unterschiedliche Preise verlangen. Für Nutzer wie auch Diensteanbieter würde dies allerdings bedeuten, dass sie sich überdurchschnittlich schnelle Verbindungen zu höheren Preisen erkaufen müssten.

Sind es demnach vor allem die Netzbetreiber, die für die Priorisierung von Daten eintreten, weil sie dadurch ihre Gewinne steigern könnten?
Vanberg: Ja, denn mit herkömmlicher Telefonie verdienen Netzbetreiber nicht mehr viel. Sie suchen nach neuen Erlösquellen und sehen beim Internetverkehr eine Möglichkeit, zumal ihre Investitionen in den Netzausbau von den hohen Datenmengen, die im Internet transportiert werden, getrieben sind. Heute rechnen Netzbetreiber ihre Datentransportleistungen grob gesprochen nach Volumen ab. Die Einführung von Qualitäts- und Preisdifferenzierung gäbe ihnen die Möglichkeit, Kunden mit hohen Kapazitäts- und Qualitätsanforderungen, etwa für Internet-TV, Online-Gaming oder Video-Konferenzen, einen höheren Preis abzuverlangen. Diese Geschäftsmodelle würden das Prinzip der Netzneutralität jedoch aufheben.

Wer ist die Gegenseite beim Streit um die Netzneutralität?
Vanberg: Gerade die großen Inhalte-Anbieter, wie etwa Google, Amazon und Ebay reagieren sehr sensibel auf diese Debatte, da sie einen hohen Wert auf die Qualität des Datentransports legen. Sie sehen sich als vermeintliche Verlierer der Preisdifferenzierung, vor allem weil sie dadurch höhere Kosten und sinkende Gewinne befürchten. Deshalb setzen sie sich, und mit ihnen viele Nutzer, für die gesetzliche Festschreibung der Netzneutralität ein.

Wäre es denn sinnvoll, die Netzneutralität gesetzlich zu garantieren?
Vanberg: Regulatorische Eingriffe in den Markt für Internettransportdienste, sind nur dann gerechtfertigt, wenn Marktmacht vorliegt, die missbraucht werden könnte. Die Frage lautet also, ob es in dem Markt für Internettransportdienste Marktmacht gibt.
Auf der Ebene der Weitverkehrsnetze des Internets stehen mehrere große Netzbetreiber im Wettbewerb zueinander. Der Wechsel zwischen diesen Netzen ist für Kunden, die dort Datentransportdienste einkaufen, einfach. Anders sieht es auf der Ebene der lokalen Anschlußnetze aus. Hier gibt es Teilbereiche, die nicht-angreifbare natürliche Monopole darstellen. Wenn es nur einen Anbieter gibt, der Netzinfrastruktur besitzt, welche die Endkunden mit den Weitverkehrsnetzen verbindet, dann besteht die Gefahr, dass Marktmacht missbraucht wird durch den Eigner dieser monopolistischen Infrastruktur. Ein Inhaber einer monopolistischen Infrastruktur im Bereich des Anschlussnetzes könnte etwa seinen eigenen vertikal integrierten Online-Dienst bei der Durchleitung von Daten an die Endkunden bevorzugt behandeln.

Demnach wäre es doch im Interesse der Nutzer, wenn der Staat regulatorisch eingreifen würde?
Vanberg: Ja, aber nicht auf der Ebene des Datentransports. Denn der monopolistische Engpass liegt im Bereich der Infrastruktur auf der so genannten letzten Meile. Regulierung muss für diskriminierungsfreien Zugang zu dieser monopolistischen Netzinfrastruktur sorgen. Alternative Online-Dienste Anbieter müssen die Möglichkeit haben, die letzte Meile zu mieten oder aber die Datenzuführung zum eigenen Weitverkehrsnetz zu regulierten Preisen zu beziehen. Die ex-ante Regulierung im Telekommunikationsmarkt sieht genau dies vor, so dass eine zusätzliche Regulierung der Internettransportdienste nicht gerechtfertigt ist.

Wenn Netzneutralität nicht gesetzlich festgeschrieben wird, was ändert sich dann für einen durchschnittlichen Internetnutzer?
Vanberg: In der aktuellen Debatte geht es um den Vorwurf, dass die Aufgabe der Netzneutralität einer Internetzensur gleichkäme, Inhalte würden kontrolliert. Es wäre unklar, wer entscheiden dürfe, welche Daten Vorfahrt erhielten. Damit geht die Diskussion aber in eine völlig falsche Richtung. Denn schließlich kann jeder Kunde und jeder Inhalte-Anbieter selbst entscheiden, ob er bereit ist, einen Vertrag mit einem Provider abzuschließen, der ihm einen schnelleren Datentransport zu einem höheren Preis garantiert. Dies ist für alle Anbieter und Nutzer von Echtzeit-Anwendungen interessant, ob es nun um elektronischen Börsenhandel, die Internetzuschaltung von Spezialisten zu Operationen oder auch um Online-Spiele geht. Nutzern, die zum Beispiel vor allem E-Mails verschicken, Öffnungszeiten oder Fahrpläne im Internet recherchieren, könnten vermutlich gut mit einer um Sekundenbruchteile verzögerten und damit preislich günstigeren Verbindung leben – sie fiele ihnen vermutlich noch nicht einmal auf. Die Vorstellung, dass die Daten von Dritten eingesehen werden, um sie zu priorisieren, ist ebenso falsch. Um eine Differenzierung technisch zu gewährleisten, reicht ein Eintrag in einem dafür vorgesehenen Feld im IP-Paket – der Datenschutz wäre gewährleistet.