Debt Rule Federalism: The Case of Germany

Deutschland hat im Jahr 2009 eine neue Schuldenbremse eingeführt. Diese zielt darauf ab, neue Schulden für den Bund und die Länder zu begrenzen. Obwohl die neue Schuldenregel in der deutschen Verfassung, dem Grundgesetz, festgeschrieben ist, verfügen die sechzehn Bundesländer über Freiheitsgrade in der Umsetzung der nationalen Regeln in ihren eigenen Landesverfassungen und Landeshaushaltsordnungen.

Ziel dieses Beitrags ist es, zu klären, in welchem Ausmaß sich die Schuldenregeln der deutschen Bundesländer unterscheiden. Deutschland ist zweifellos ein besonders wichtiges Beispiel für Schuldenregel-Föderalismus, weil die deutsche Schuldenbremse einen starken Einfluss auf die Vorschriften des europäischen Fiskalvertrags hatte. In unserer Analyse gehen wir über eine reine qualitative Beschreibung der institutionellen Unterschiede hinaus und entwickeln einen quantitativen Indikator zur Messung der Stärke einer Schuldenregel. Die Indikatorkonstruktion folgt dabei Ansätzen, die in der existierenden Literatur zum Vergleich der Härte von Budgetregeln zwischen Staaten entwickelt worden sind.

Unsere Ergebnisse deuten auf eine erhebliche Heterogenität der Budgetregeln für die deutschen Bundesländer trotz der föderalen Verfassungsregel hin. Die Bundesländer unterscheiden sich beispielsweise im Hinblick auf die Rechtsgrundlage, die Präzision, die Flexibilitätsklauseln und die Vollständigkeit ihrer Schuldenregeln. Außerdem profitiert die Glaubwürdigkeit der Regeln nur in den ärmsten Staaten von effektiven Sanktionen, weil diese Staaten den Verlust von Transfers riskieren, wenn sie die Regeln missachten. Dies erklärt zum Teil, warum gegenwärtig die schärfsten Regeln in finanziell schwachen Bundesländern (Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt und Saarland) zu finden sind. Allerdings wird dieser Vorteil im Jahr 2020 teilweise verloren gehen, wenn die Konsolidierungshilfen und damit die konkreten Sanktionsdrohungen auslaufen.

Ab 2020 wird nach der heutigen Rechtslage Rheinland-Pfalz (Indexwert 0,78) über die strengste Regel verfügen, gefolgt von Sachsen (0,67), Schleswig-Holstein (0,67) und Hessen (0,66). Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Hessen haben die Regeln in ihren Verfassungen verankert. Die Regel von Rheinland-Pfalz sticht dadurch heraus, dass sie auch Sonderfonds und öffentliche Unternehmen abdeckt. Dies erhöht den Indexwert erheblich.

Einige der stark verschuldeten Staaten vergeuden die Chance, durch eigene Gesetzgebung ihr Fiskalregime glaubwürdiger zu gestalten. Diese Beobachtung steht im Einklang mit den bekannten Fehlanreizen des deutschen Föderalismus. Deutschlands föderale Jurisdiktionen bilden eine vollständige Haftungsgemeinschaft. In diesem Sinn bietet Deutschlands Erfahrung mit wenig ambitionierten Fiskalregeln in einigen Bundesländern einen weiteren Beleg für die falschen Anreize in föderalen Systemen, die auf wechselseitigen Haftungszusagen gründen.

Ciaglia, Sarah und Friedrich Heinemann (2012), Debt Rule Federalism: The Case of Germany, ZEW Discussion Paper Nr. 12-067, Mannheim.