Zwischen Markt und Staat – Gemeinwohlziele und Wettbewerb

Markt oder Staat? Eher Wettbewerb oder Monopol?

In der Nachkriegszeit, in der die Weichen für unsere heutige Wirtschaftsstruktur gestellt wurden, kam bereits die Frage auf, ob etwas besser durch den Staat oder durch den Markt organisiert werden soll. Der Markt wurde geregelt durch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das Wirtschaftsminister Ludwig Erhard 1958 durchsetzte. Damit wurden die Spielregeln für den Wettbewerb festgelegt – Kartelle und der Missbrauch von marktbeherrschenden Positionen wurden verboten. Mit der 2. GWB-Novelle von 1973 wurde dann auch die Fusionskontrolle eingeführt. Zusammenschlüsse zwischen Unternehmen sind nur dann erlaubt, wenn diese nicht zu Marktmacht führen. Diese Ausrichtung der Wirtschaftspolitik zu mehr Wettbewerb findet ihre Begründung in der mittlerweile auch empirisch gut fundierten ökonomischen Erkenntnis, dass Innovationen und die damit einhergehenden Vorteile für die Wohlfahrt in dieser Marktstruktur am ehesten zu erwarten sind. Es gab aber auch die „natürlichen Monopole“, also Monopole, die durch die technischen Voraussetzungen zwingend waren, wie Post und Telefon. Natürliche Monopole waren entweder reguliert wie im Energiemarkt oder in der Hand des Staates, bei Post und Telefon etwa dem Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen.

Die „Deregulierungskommission“, die 1987 von der Bundesregierung eingesetzt wurde, war Ausdruck einer veränderten Sicht auf viele dieser Märkte, die die Ausrichtung auf den Wettbewerb in den Fokus nahm. Es zeigte sich, dass viel mehr Wertschöpfungsstufen als bis dahin gedacht für den Wettbewerb zugänglich waren. Warum sollte man etwa das Telefongerät beim Postamt mieten müssen, während Fernseher im Elektronikmarkt erhältlich waren? Wie sehr sich die Sichtweise verändert hat, wird in der Präambel zum Energiewirtschaftsgesetz deutlich, die noch aus der Vorkriegszeit, von 1935, stammt, und in der erklärt wird, Aufgabe des Gesetzes sei es, „volkswirtschaftlich schädliche Auswirkungen des Wettbewerbs zu verhindern“. Das aktuelle Gesetz von 2005 hingegen verfolgt das Ziel „der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs bei der Versorgung mit Elektrizität und Gas“. Auch die natürlichen Monopole wurden weitgehend aus der Staatshand in die Privatwirtschaft überführt und unter Aufsicht gestellt: Dazu entstand 1998 die Regulierungsbehörde Bundesnetzagentur. Aus der Deutschen Bundespost gingen 1995 die Deutsche Telekom AG und die Deutsche Post AG hervor, an denen der Bund nur noch mit gut 30% bzw. 20% beteiligt ist.

Aus der Frage – macht es besser der Markt oder der Staat – entstand damit eine Trennung zwischen Wettbewerbsmärkten und regulierten Monopolen. Für das eine ist die Wettbewerbskontrolle durch das Bundeskartellamt zuständig, für das andere meist die Regulierung durch die Bundesnetzagentur. In der Digitalwirtschaft stellt sich in Europa anlässlich des Gesetzgebungsverfahren zum Digital Marktes Act die Frage derzeit ganz neu, inwiefern das Wettbewerbsrechts zur Kontrolle der großen Plattformunternehmen ausreicht, welche Regulierungselemente notwendig sind, und wer dann die Regulierung durchführt.

In einer solchen Struktur wird es zur zentralen Frage, ob durch wettbewerbliche Märkte die jeweiligen Gemeinwohlziele erreicht werden können. Die Frage nach Staatseigentum von Unternehmen wird dadurch nicht irrelevant. Die Monopolkommission kritisiert etwa, dass der Staat in solchen Fällen sowohl als Regelsetzer wie auch als Akteur in diesen Märkten tätig ist, was zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann, da er so geneigt ist, die Regeln zu Gunsten des eigenen Unternehmens zu setzen.

Staat gestaltet Markt - Marktdesign

Auf vielen Wertschöpfungsstufen ist Wettbewerb möglich, und häufig entspricht das durch wettbewerbliche Kräfte erzielte Marktergebnis den Erfordernissen der Gesellschaft. Adam Smith verwendete dazu den Begriff der „unsichtbaren Hand“, die aus dem Streben nach Individualinteressen das Erreichen von Gemeinwohlzielen bewirkt. Aber die unsichtbare Hand ist keine allmächtige Hand. Einige Gemeinwohlziele werden allein durch Märkte nicht erreicht. Und dann folgen häufig Eingriffe des Staates, wie z.B. die Buchpreisbindung mit dem Ziel der Wahrung des Kulturguts Buchs; die Preisbindung von verschreibungspflichtigen Medikamenten, um die regionale Versorgung mit Apothekendienstleistungen besser zu gewährleisten; oder die Mietpreisbremse, um Wohnungen bezahlbar zu machen. Allerdings ist bei allen drei Beispielen fraglich, ob die angestrebten Gemeinwohlziele durch die staatlichen Eingriffe erreicht werden. Und jetzt gibt die Klima- und Umweltpolitik mit ihren Nachhaltigkeitszielen Anlass, in Märkte einzugreifen.

Ein akademisches Instrumentarium, das in diesem Kontext in den letzten Jahren stark an Aufmerksamkeit gewonnen hat, und das sich mit den Fragen der Eingriffe in einzelne Märkte beschäftigt, ist das Forschungsgebiet des Marktdesigns. Im Marktdesign werden die Regeln der jeweiligen Märkte analysiert und dann aktiv gestaltet. Für diese Entwicklungen in der Wissenschaft ging 2012 der Nobelpreis für Wirtschaft an Lloyd Shapley und Alvin Roth „für die Theorie stabiler Verteilungen und die Praxis des Marktdesigns“. 2020 erhielten Paul Milgrom und Robert Wilson den Nobelpreis „für Verbesserungen der Auktionstheorie und die Erfindung neuer Auktionsformate“, einem wichtigen Teilgebiet des Marktdesigns. Die neuen technischen Möglichkeiten, u.a. durch die Digitalisierung, haben diesem Forschungsgebiet einen weiteren Schub gegeben. Die großen Digitalunternehmen stellen viele Ökonomen ein, um digitale Märkte wie Auktionen für Werbeplätze durch geeignete Marktregeln oder die Entwicklung von Preisalgorithmen zu gestalten. 

Eine Aufgabe des Marktdesigns ist es, Märkte neu einzurichten, die es vorher so nicht gab. Häufig geschieht dies zur Erreichung von Gemeinwohlzielen. Der Europäische Emissionshandel ist ein solcher Markt. Unternehmen aus der Stromerzeugung, aus der energieintensiven Industrie sowie aus dem innereuropäischen Flugverkehr müssen für ihre Emissionen Zertifikate nachweisen, die sie auf diesem Markt kaufen und auch wieder verkaufen können. Da die EU die Gesamtzahl dieser Zertifikate kontrolliert, steuert sie damit auch die gesamten Emissionen in diesen Sektoren, die für etwa 40% des CO2-Ausstoßes in der EU verantwortlich sind. Das Gemeinwohlziel einer Senkung der CO2-Emissionen wird in diesen Sektoren über diesen Markt erreicht. Die EU Kommission beabsichtigt, ab 2026 ein zusätzliches Emissionshandelssystems für die Treib- bzw. Brennstoffversorgung in den Sektoren Verkehr und Gebäude einzurichten.

Zu den neu geschaffenen Märkten zählen auch Ausschreibungen, wie bei der Vergabe von Mobilfunkfrequenzen. Während zuvor Frequenzen auf Basis von Ausbau- und Anschlussplänen der Telekommunikationsbetreiber vergeben wurden – in der Literatur auch gerne als „Schönheitswettbewerb“ bezeichnet“ – wurden die Lizenzen im Jahr 1999 in Deutschland erstmals versteigert. Eine Vergabe durch Auktion ist seitdem die Norm. Dazu haben die Erkenntnisse aus den wissenschaftlichen Arbeiten zum Marktdesign über verschiedene mögliche Auktionsformen und deren Wirkungen beigetragen. Das Ziel ist dabei nicht die Einnahmenmaximierung. So wird in diesen Ausschreibungen darauf geachtet, dass Wettbewerb auf den Mobilfunkmärkten erreicht wird, etwa indem Mitbietenden untersagt wird, eine zu große Anzahl an Lizenzen zu kaufen um damit den Mobilfunkmarkt zu dominieren, oder indem bestimmte Frequenzblöcke für neue Marktteilnehmer reserviert werden. Das Marktdesign des Frequenzmarktes ermöglicht funktionsfähigen Wettbewerb im Mobilfunkmarkt und erreicht so das Gemeinwohlziel einer effizienten Versorgung der Bevölkerung mit Mobilfunk. Ausschreibungen werden mittlerweile vielfältig eingesetzt. Ein weiteres Beispiel sind die seit 2017 stattfindenden Ausschreibungen für die Höhe der Vergütungen bei Stromerzeugungsanlagen für erneuerbare Energien. Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass die Bundesnetzagentur 2018 eigens eine Konferenz zu „Ausschreibungen – ‚Allzweckwerkzeug‘ der Regulierung!“ mitorganisierte.

Marktdesign wird aber nicht nur genutzt, um neue Märkte einzurichten, sondern auch, um bereits existierende Märkte zu verbessern. Der Komplexität sind dabei wenig Grenzen gesetzt. Der Energiemarkt ist dafür ein gutes Beispiel. Es gibt den day-ahead Markt, wo man Strom für den nächsten Tag kaufen kann, und den Intraday Markt, wo man Strom für denselben Tag kaufen kann. Davon getrennt gibt es den Regelenergiemarkt, wo Netzbetreiber Energie kaufen, um unvorhergesehene Leistungsschwankungen im Stromnetz auszugleichen. Im Regelleistungsmarkt wird die Vorhaltung dieser Energie gekauft, im Regelarbeitsmarkt, der erst im November 2020 eingeführt wurde, entscheidet sich dann, wessen Energie auch abgerufen wird. Und das für verschiedene Einsatzzeiten: So muss die Primärregelenergie innerhalb von 30 Sekunden einsatzfähig sein, die Sekundärregelenergie hat fünf Minuten Zeit, um hochzufahren (oder runterzufahren – es gibt auch negative Regelenergie). Die Planung und Gestaltung dieser Märkte fällt in das Forschungsgebiet des Marktdesign. Und auch in diesen Märkten geht es darum, die jeweiligen Ziele – wie etwa die Netzsicherheit – auf effiziente Art zu erreichen. Häufig gelingt dies durch wettbewerbliche Märkte, die an die jeweiligen Anforderungen angepasst werden.  

Gemeinwohlziel Klimaschutz

Klimaschutz als Gemeinwohlziel ist unstrittig. Für einen funktionalen Einsatz des Klimaschutzes werden üblicherweise abgeleitete Ziele, wie etwa Länder- oder sektorenspezifische Ziele verwendet. Da die Ziele nicht immer kongruent sind, wirft dies eigene Probleme auf. Wenn das Gemeinwohlziel dann definiert ist, stellt sich die Frage, mit welchen Mitteln es effizient erreicht werden kann. Häufig sind (neue) Märkte das Mittel der Wahl.

Um die Herausforderungen bei der Zieldefinition zu verstehen, ist der folgende Fall aus den Niederlanden illustrativ. Auch in unserem Nachbarland ist der Kohleausstieg geplant. Die Betreiber von Kohlekraftwerken wollten sich zusammentun, um bei der Abschaltung der Kraftwerke koordiniert vorzugehen. Sie wendeten sich an die niederländische Kartellbehörde, um dies überprüfen zu lassen. Ist eine solche Absprache, die vermutlich zu höheren Preisen für die Kunden führt, zulässig, um das Gemeinwohlziel „Klimawandel bekämpfen“ zu erreichen? Die niederländische Kartellbehörde verneinte dies. Sie argumentierte, dass die positive Auswirkung der vorgeschlagenen Vereinbarung der Kohlekraftwerksbetreiber gering sei, da die Abschaltung von Kohlekraftwerken keinen Nettoeffekt auf den Ausstoß von CO2 habe. Der Grund dafür ist der Europäische Emissionshandel. Wenn die Niederländer weniger Zertifikate verbrauchen, würde jemand anderes in Europa mehr verbrauchen. Somit wäre der Netto-CO2-Effekt gleich Null. Der Nachteil der Kooperation, weniger Wettbewerb auf dem niederländischen Energiemarkt, hat aber sehr wohl einen Effekt, nämlich höhere Preise für die Kunden. Deswegen wurde die Kooperation untersagt.

Die niederländische Wettbewerbsbehörde hat also die Reduktion von CO2-Emissionen in Europa als Gemeinwohlziel ausgemacht. Allerdings haben die Niederländer – wie die Deutschen – auch nationale Einsparziele. Und der Kohleausstieg trägt sicherlich zu den nationalen Einsparzielen in den Niederlanden bei. Was ist denn jetzt das Gemeinwohlziel – die europäischen oder die niederländischen Emissionen? Oder sollten es nicht eigentlich die weltweiten Emissionen sein? So können Maßnahmen zur CO2-Reduktion in Europa durch sogenannte leakage-Effekte, also Verlagerungen der Emissionen ins Ausland, konterkariert werden.

Um die Kooperation zu erlauben und dabei die europäischen Emissionen zu reduzieren, schlug die niederländische Behörde den Firmen vor, eine den CO2-Reduktionen entsprechende Anzahl an Emissionsrechten vom Markt zu nehmen. Sie würden also nicht nur die Produktion an Kohlestrom verringern, sondern auch Zertifikate stilllegen. Das hätte zu einer echten Reduktion an CO2-Emissionen in Europa geführt, da diese Zertifikate auch nicht mehr von anderen hätten genutzt werden können. Hier stellt sich allerdings die Frage nach dem Gemeinwohlziel auf andere Art: Mit der Stilllegung der Zertifikate würde zwar eine Reduzierung der CO2-Emissionen erreicht werden, aber eine Reduktion, die über die europäischen Ziele hinausgeht: Die EU hat die Gesamtmenge an Zertifikaten gemäß ihrer Einsparziele festgelegt. Kann es ein Gemeinwohlziel sein, wenn etwas über eine parlamentarisch beschlossene Vereinbarung für diese Größe hinausgeht? Und falls ja, warum hat dann das Parlament nicht selber beschlossen, die Zertifikate in Europa schneller zu verringern? Es läge in seiner Hand.

Märkte zur Erreichung des Gemeinwohlziels Klimaschutz

Mit dem europäischen Emissionshandel und dem in diesem Jahr neu eingeführten deutschen Emissionshandel für die Sektoren, die nicht dem europäischen Emissionshandel angebunden sind, haben die Gesetzgeber in Europa und Deutschland Märkte für Emissionsminderungen und damit für das Gemeinwohlziel Klimaschutz geschaffen. Ein weiterer Emissionshandel soll in Europa geschaffen werden. Wie das Beispiel aus den Niederlanden zeigt, sollten sich weitere Maßnahmen an diesem Rahmen orientieren. Aber auch dann gibt es noch viel zu tun. 

Der Energiemarkt steht dabei an vorderster Stelle. Durch den Europäischen Emissionshandel ist der Ausstoß in diesem Sektor begrenzt und kontrolliert. Um diese Reduktionen effizient durchzuführen, bedarf es allerdings weiterer (Marktdesign-)Maßnahmen. So werden durch den einheitlichen Strompreis in Deutschland Ansiedlungsanreize für Kraftwerksbetreiber verzerrt – warum sollte man ein Windkraftwerk in Süddeutschland bauen, wo es gebraucht würde, wenn doch im Norden mehr Wind weht und der Preis pro Kilowattstunde, den der Betreiber mit der Erzeugung erzielt, dort der gleiche ist? Ein weiteres Marktdesignthema sind die hohen Gebühren im Strommarkt, die der Nutzung von Strom in anderen Sektoren, etwa bei Elektrofahrzeugen oder bei elektrisch betriebenen Wärmepumpen im Wohnbereich, entgegenstehen. Ein einheitlicher CO2 Preis und eine belastungsorientierte Verteilung der Abgaben und Umlagen würde zu einem effizienteren Einsatz der Technologien beitragen.

Ein weiteres Beispiel betrifft den Verkehrssektor. Der in diesem Jahr in Kraft getretene deutsche Emissionshandel für Brenn- und Treibstoffe, der mit dem geplanten neuen europäischen Emissionshandel zusammengeführt werden muss, wird eine Reduktion der Emissionen in diesen Sektoren bewirken. Zur kostengünstigen Erreichung der Einsparziele würde beitragen, die Ineffizienzen des Straßenverkehrs zu reduzieren. Sehr weit vorne auf der Liste der Ineffizienzen steht dabei der Stau. Der volkswirtschaftliche Schaden in Deutschland aufgrund von Staus beträgt rund 80 Milliarden Euro. Dazu zählen neben den Zeitkosten und dem CO2-Ausstoß auch die Lärm- und Feinstaubbelastung primär in den Städten, die bei Stau noch größer sind als bei fließendem Verkehr. Die Marktdesignantwort wäre eine adaptive Maut, die Preise für Straßennutzung in Abhängigkeit des Verkehrsaufkommens oder von Zeiten des Berufsverkehrs festlegt, wie wir es aus anderen Städten wie Singapur oder Madrid kennen. Eine solche Maut könnte dazu beitragen, sowohl die Stauzeiten wie auch die Umweltverschmutzung zu reduzieren.

Das Gemeinwohlziel Bekämpfung des Klimawandels ist eine Jahrhundertaufgabe. Neue Märkte und der Wettbewerb in diesen Märkten können vielfach dazu beitragen, dieses Gemeinwohlziel auf effiziente und innovationsfördernde Art zu erreichen. Eine Beschränkung von Wettbewerb wäre dem Ziel hinderlich.

Dieser Beitrag wurde zuerst am 20. August 2021 in der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung“ veröffentlicht.