Klimaerwärmung - Was den internationalen Emissionshandel bremst

Der Aufbau von internationalen Märkten für den Handel mit CO₂-Emissionszertifikaten kommt nur äußerst schleppend voran. Einerseits liegt das an den starken Anreizen für potenzielle Teilnehmerländer, möglichst viele CO₂-Zertifikate auszugeben. Andererseits kann die Politik entscheidende Ministerposten mit Personen besetzen, die mehr Gewicht auf Unternehmensgewinne als auf Klimaschutz legen. So lässt sich anderen Ländern signalisieren, dass diese selbst mehr für den Klimaschutz tun müssen. Das Zusammenspiel beider Mechanismen führt zu einer wenig ambitionierten Klimapolitik, die primär bestrebt ist, einen großen Teil der Vermeidungsanstrengungen für den CO₂-Ausstoß auf andere Länder abzuwälzen. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim.

Internationaler Emissionshandel kommt nur zustande, wenn sich zwei oder mehr Länder darauf einlassen. Am attraktivsten sind Emissionshandelsmärkte, bei denen sich Länder mit hohen Vermeidungskosten pro weiterer Tonne CO₂ und hoher Zahlungsbereitschaft für vermiedene Emissionen mit Ländern mit niedrigen Vermeidungskosten pro weiterer Tonne CO₂ und niedriger Zahlungsbereitschaft zusammentun. Die EU und China wären demnach ideale Partner – nur besteht zwischen diesen beiden Märkten kein Emissionshandel. Neben dem EU-Emissionshandelsmarkt, dem sich auch Island, Liechtenstein und Norwegen angeschlossen haben, existiert nur noch ein weiterer internationaler Markt für CO₂-Zertifikate, nämlich der zwischen dem US-Bundesstaat Kalifornien und der kanadischen Provinz Québec.

Emissionshandel verspricht Efffizienzgewinne

Insgesamt führt ein Markt für Emissionszertifikate zu Effizienzgewinnen bei den beteiligten Unternehmen, da ein derartiger Markt die Vermeidungskosten pro Tonne CO₂ senkt. „Aber ob der Emissionshandel für beide Seiten wirklich attraktiv ist, hängt nicht nur von möglichen Effizienzgewinnen, sondern auch von der Gesamtzahl der ausgegebenen Zertifikate ab“, sagt Dr. Wolfgang Habla, Wissenschaftler im ZEW-Forschungsbereich „Umwelt- und Ressourcenökonomik, Umweltmanagement“ und Mitautor der Studie.

Den Forschungsergebnissen zufolge gibt es zwei Mechanismen, die dazu führen, dass Länder bei einem internationalen Emissionshandel mehr Zertifikate ausgeben, als dies beispielsweise bei zwei voneinander getrennten Emissionshandelsmärkten der Fall ist. Erstens können Länder am Emissionshandel verdienen, indem sie ganz bewusst mehr Zertifikate ausgeben als ihre heimischen Unternehmen tatsächlich nachfragen. Die Überschusszertifikate können dann an Unternehmen in anderen Teilnehmerländern zum gängigen Marktpreis verkauft werden. Um dieses Geschäft unattraktiver zu machen, könnten Länder den Preis pro Tonne CO₂ auf dem Markt senken, indem sie ebenfalls dem Markt mehr Zertifikate zur Verfügung stellen. Handeln viele Teilnehmerländer so, ist allerdings die negative Folge, dass die Länder zu viele Zertifikate ausgeben und dadurch der Anstieg der Emissionen weniger gebremst wird als gewünscht.

Politik besetzt entscheidende Posten zu Lasten der Klimapolitik

Zweitens ist nicht nur die Anzahl der ausgegebenen Zertifikate ein Instrument der Klimapolitik eines Landes, sondern schon die Auswahl der Entscheider – etwa der Umweltminister/Innen –, die die Zertifikatemenge für das eigene Land festlegen. Für Länder, die an Emissionshandelsmärkten beteiligt sind, besteht ein Anreiz, solche Entscheider auszuwählen, die weniger Gewicht auf die Umwelt, dafür aber mehr auf Unternehmensgewinne legen. „Der Grund dafür ist, dass ein Land durch die strategische Delegation von Entscheidern anderen Ländern signalisieren kann, dass es selbst nicht bereit ist, große Vermeidungsanstrengungen zu unternehmen, sondern im Gegenteil die anderen Länder doch bitte selbst eine ambitionierte Klimapolitik machen und weniger Zertifikate ausgeben sollen“, erklärt Wolfgang Habla. Ein Land versucht also durch seine Auswahl der relevanten Entscheider dafür zu sorgen, dass die Kosten einer ambitionierten Klimapolitik nicht so sehr im eigenen Land anfallen, sondern eher in anderen Ländern.

„Weil jedes Land denselben Anreiz hat, einen Entscheider auszuwählen, der weniger Wert auf die Umwelt legt, sind die CO₂-Emissionen in einem internationalen Emissionshandel höher als in einer Situation, in der Länder eigene Emissions­handels­sys­teme betreiben, diese aber nicht aneinander koppeln“, erklärt Wolfgang Habla. So wird es für einige Länder oder Länderblöcke wie die EU unattraktiv, einem internationalen Emissionshandelsmarkt beizutreten. „Daraus erklärt sich, warum es so schwierig ist, einen internationalen Emissionshandel zu etablieren“, sagt Habla.

Übergeordnete Instanz zur Kontrolle der Zertifikatemenge nötig

Statt den CO₂-Ausstoß also durch einen globalen Emissionshandel endlich zu reduzieren, können die vorab skizzierten Mechanismen dazu führen, dass die CO₂-Emissionen höher sind, als sie es ohne die Möglichkeit des internationalen Zertifikatehandels wären. Dieses Zusammenspiel kann den internationalen Emissionshandel als Instrument, um den Klimawandel zu bremsen, unattraktiv machen.

„Abhilfe könnte schaffen, wenn nicht die Länder selbst, sondern eine übergeordnete Instanz die Zertifikatemenge der beteiligen Länder bestimmt, so wie dies in der EU der Fall ist“, so Habla. Dann nämlich wären die beiden oben genannten Mechanismen außer Kraft gesetzt, und eine ambitioniertere Klimapolitik, die die Effizienzgewinne des Emissionshandels ausschöpft, könnte die Folge sein.

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Dr. Wolfgang Habla, Telefon 0621/1235-155, E-Mail wolfgang.habla@zew.de