Wie Transparenz über nationalstaatliche Beiträge den internationalen Klimaschutz stärken kann

Die Erderwärmung ist nicht an Ländergrenzen gebunden. Damit der globale Klimaschutz gelingt, bedarf es einer gemeinsamen Anstrengung der internationalen Staatengemeinschaft. Die Beteiligung von 192 Staaten am Pariser Klimaschutzabkommen bietet hier eine große Chance. Gleichzeitig stellen Anzahl wie Heterogenität der Vertragsparteien eine enorme Herausforderung dar, weil jede Nation beim Klimaschutz ihre eigenen Kriterien und Maßstäbe anlegt. Entsprechend dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung leiten die Vertragsparteien aus dem kollektiven Klimaziel – Begrenzung der durchschnittlichen Erderwärmung auf höchstens zwei Grad – eigene Leistungsbeiträge ab und formulieren diese national bestimmten Beiträge (NDCs) individuell und freiwillig. Dabei zeigen erste Analysen: Die in den NDCs angekündigten Beiträge zum Klimaschutz reichen voraussichtlich nicht aus, um das gemeinsame Ziel dauerhaft zu erreichen.

Die Unverbindlichkeit der nationalen Beiträge und die offenen Lastenverteilungskriterien ermöglichen jedoch keine rechtliche Bewertung einzelstaatlicher Klimaschutzbeiträge. Auch aus ökonomischer Perspektive wird das Freifahrerproblem derzeit nur unzureichend adressiert. Ein Policy Brief des ZEW Mannheim und der Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur Leipzig (HTWK Leipzig) zeigt Wege auf, wie es trotz dieser Unbestimmtheit gelingen kann, durch größere Transparenz in den Berichtsstandards, insbesondere im Bereich der Lastenverteilung, die Verbindlichkeit für die Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen zu stärken.
 
„Schon jetzt machen die NDCs einzelne Klimaschutzinstrumente der Staaten sichtbarer. Allein dies hat positive Wirkungen: So können die Maßnahmen durchaus eine gewisse Vorbildwirkung erzielen, die Koordination von Klimaschutzmaßnahmen vereinfachen und gleichzeitig Kooperationsmöglichkeiten eröffnen. Transparenz und Fortschrittsgebot sorgen zwar über die Öffentlichkeit für Rechtfertigungs- und Handlungsdruck, reichen aber bei weitem nicht aus, die ehrgeizigen Klimaschutzziele am Ende auch umzusetzen. Hier gilt es, nachzuschärfen“, sagt Prof. Dr. Martin Kesternich, Kooperationspartner im BMBF-Forschungsprojekt InFairCom und stellvertretender Leiter des ZEW-Forschungsbereichs Umwelt- und Klimaökonomik.
 
„Die offenen Lastenverteilungskriterien und die starke Betonung der freiwilligen nationalen Beiträge im Pariser Abkommen werfen die Frage auf, wie die einzelnen Staaten das Regelwerk für sich interpretieren. Denn wenn viele Staaten einer ähnlichen Rechtsauslegung folgen, dann beeinflusst diese sogenannte ‚nachfolgende Übung‘ die Rechtsnorm selbst“, so die Völkerrechtlerin Dr. Ulrike Will, die an der HTWK Leipzig alle NDCs wissenschaftlich analysiert hat. „Konkretere Berichtspflichten wären ein geeignetes Mittel, um die juristisch wenig greifbaren Kriterien für die Lastenverteilung einzugrenzen, Freifahreranreize zu mindern und somit die Multilateralität des Klimaschutzes zu stärken“, ergänzt Prof. Dr. Cornelia Manger-Nestler, Kooperationspartnerin im InFairCom-Projekt und Professorin für Deutsches und Internationales Wirtschaftsrecht an der HTWK Leipzig. Das Autorenteam empfiehlt daher einheitlichere Strukturvorgaben der NDCs, um die Bewertung einzelstaatlicher Klimaschutzbeiträge zu erleichtern, ohne die Freiwilligkeit der Einhaltung der NDCs in Frage zu stellen. Gleichzeitig regen sie an, das NDC-Register um eine detaillierte Datenanalyse zu ergänzen. Dies kann dabei helfen, die Transparenz der NDCs innerhalb der verbleibenden staatlichen Spielräume zu verbessern. Dies bildet eine wichtige Voraussetzung für die Koordination der Vertragsparteien, auch im Hinblick auf das Ziel, CO2-Preise perspektivisch international zu koordinieren. Gleichzeitig können NDCs als Vorbild dienen, um den Kapazitätsaufbau in Entwicklungsländern zu erleichtern.