Intensifying the Use of Benefit Sanctions - An Effective Tool to Shorten Welfare Receipt and Speed up Transitions to Employment?

Mit der Umsetzung der sogenannten Hartz IV-Reform im Januar 2005 hat sich in Deutschland ähnlich wie in anderen Ländern Europas und Nordamerikas ein Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik vollzogen. Anstatt Hilfebedürftige primär ausschließlich monetär abzusichern, wird seither die Eigenverantwortung dieser Personen stärker betont und die Integration in den Arbeitsmarkt gefördert und gefordert. Zur Erreichung der Ziele werden vermehrt Sanktionen eingesetzt, wenn die Hilfebedürftigen ihren Pflichten während des Aktivierungsprozesses nur unzureichend nachkommen. Sanktionen sind Kürzungen der monetären Leistungen. In Deutschland dauern sie drei Monate an und betragen je nach Schweregrad der Pflichtverletzung entweder 10% oder 30%. Bei wiederholten Pflichtverletzungen innerhalb eines Jahres können die Sanktionen schrittweise auf bis zu 100% erhöht werden. Trotz einer zunehmenden Anzahl an empirischen Untersuchungen für verschiedene Länder ist der Kenntnisstand über die Wirkung von Sanktionen auf den Abgang aus dem Leistungsbezug und die Aufnahme von Beschäftigung noch gering; die Ableitung belastbarer arbeitsmarktpolitischer Handlungsempfehlungen ist daher schwierig. Die wesentlichen Defizite der bisherigen Studien sind zum einen die beschränkte Aussagekraft der verwendeten Datensätze, zum anderen inadäquate Schätzverfahren zur Identifikation der interessierenden Wirkungen. Besonders zu kritisieren sind hierbei Ansätze, die lediglich auf individuelle Merkmale der Ersatzleistungsbezieher abstellen. Sie ignorieren die Tatsache, dass die Verhängung einer Sanktion nicht nur von den Charakteristika eines Hilfebedürftigen abhängt, sondern auch von den Eigenschaften der Grundsicherungsstelle, bei der der Hilfebedürftige registriert ist und die letztlich entscheidet, ob eine Sanktion ausgesprochen wird oder nicht. Sanktionen werden nicht automatisch verhängt, sobald ein Hilfebedürftiger eine Pflichtverletzung begeht. Vielmehr hat die Grundsicherungsstelle erheblichen Entscheidungsspielraum und kann selbständig und unabhängig über den Vollzug einer Leistungskürzung befinden. Dabei sind einige Grundsicherungsstellen eher zurückhaltend im Umgang mit Leistungskürzungen und sanktionieren kaum, während andere Grundsicherungsstellen Sanktionen häufig einsetzen. Diese Unterschiede in den Sanktionsstrategien und –raten zwischen den Grundsicherungsstellen nutzen wir, um den Effekt einer Sanktion auf den Abgang aus dem Leistungsbezug und die Aufnahme von Beschäftigung zu bestimmen. Konkret berechnen wir den Sanktionseffekt für diejenigen Hilfebedürftigen, die in einer Grundsicherungsstelle mit moderater Sanktionspolitik nicht sanktioniert werden, aber eine Leistungskürzung hinnehmen müssten, wenn sich die Grundsicherungsstelle entscheiden würde, Sanktionen häufiger einzusetzen. Dieser Effekt beschreibt die Wirkung einer intensivierten Sanktionstätigkeit seitens der Grundsicherungsstellen. Unsere Ergebnisse zeigen, dass eine Intensivierung des Einsatzes von Sanktionen stark positive Effekte hat. Eine Leistungskürzung erhöht die Wahrscheinlichkeit, innerhalb von acht Monaten nach der Sanktion aus dem Leistungsbezug abzugehen, um etwa 70 Prozentpunkte. Ebenso steigt die Wahrscheinlichkeit, eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu finden, um mehr als 50 Prozentpunkte. Ein verstärkter Einsatz von Sanktionen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben würde somit zu einer effektiveren Aktivierung der Hilfebedürftigen beitragen und die Übergangsraten aus der Hilfebedürftigkeit hinaus in Beschäftigung deutlich erhöhen.

Boockmann, Bernhard, Stephan Lothar Thomsen und Thomas Walter (2009), Intensifying the Use of Benefit Sanctions - An Effective Tool to Shorten Welfare Receipt and Speed up Transitions to Employment?, ZEW Discussion Paper Nr. 09-072, Mannheim.