Nach der Reform ist vor der Reform? Eine arbeitsökonomische Analyse ausgewählter Aspekte der Hartz-Reformen

Angesichts der persistent hohen Arbeitslosigkeit steht die Notwendigkeit von Arbeitsmarktreformen seit Jahren außer Frage. Tatsache ist, dass in vielen Bereichen der Arbeitsmarktpolitik neben den vielbeachteten Hartz–Reformen (offizieller Name: Vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt – Abkürzung Hartz I–IV) seit längerer Zeit regelmäßig Reformen durchgeführt werden. Im Kern sind Hartz I–IV eine Organisationsreform der früheren Bundesanstalt für Arbeit, die in Folge der Reformen in Bundesagentur für Arbeit umbenannt wurde. Diese Reformen umfassten gleichwohl umfangreiche Veränderungen in der Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland. Trotz der seinerzeitigen Skepsis führender Ökonomen stellen diese Reformen einen bedeutenden Fortschritt in der Arbeitsmarktpolitik dar. Dieser Beitrag beschreibt zunächst die Arbeitsmarktentwicklung und die Arbeitsmarktprobleme in Deutschland. Vor diesem Hintergrund erfolgt eine Analyse und Bewertung der Reform von Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik im Rahmen der Hartz–Reformen. Abschließend diskutiert der Beitrag einige Politikempfehlungen und weist auf wichtige ungelöste Probleme hin. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der Arbeitsmarktpolitik, d.h. die Frage, ob weiterer Reformbedarf in anderen Politikbereichen besteht, wird hier ausgeblendet. Der Beitrag diskutiert die Ausgestaltung und den Umfang der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und zeigt, an welchen Stellen die Hartz–Reformen ansetzen. Ausgewählte zentrale Elemente der Hartz–Reformen werden analysiert und im Hinblick auf ihre Wirkungen eingeschätzt. Hierzu wird auf einige der im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit– und Soziales erzielten Evaluationsergebnisse zu Hartz I–III (BMAS, 2006; Heyer; 2006; Kaltenborn; 2006)zurückgegriffen. Vertiefend werden verschiedene marktwirtschaftliche Elemente analysiert, die in die Arbeitsmarktpolitik eingeführt wurden. Trotz der Hartz–Reformen und trotz des Aufschwungs am Arbeitsmarkt bestehen weiterhin eine Reihe von ungelösten Problemen in der Arbeitsmarktpolitik. Das erste ungelöste Problem sind die fehlenden Arbeitsanreize und die fehlende Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitslosengeld–II–Empfängern. Dieses Problem hat sich durch die seit den 90er Jahren zunehmende Lohnungleichheit und durch den zunehmenden Keil zwischen Produzentenlöhnen und Konsumentenlöhnen verschärft. Als mögliche Reformansätze diskutiert der Beitrag eine verstärkte Gewährung des Einstiegsgeldes als befristete Lohnsubvention in Kombination mit der Überprüfung der Arbeitsbereitschaft in Form von Workfare. Weiter könnte Workfare von Arbeitslosengeld–II–Empfängern durch eine modifizierte Form der Personal–Service–Agenturen organisiert werden. Die Förderung der Beschäftigung älterer Arbeitnehmer ist ein weiteres ungelöstes Problem. Lohnsubventionen, wie Entgeltsicherung und Beitragsbonus, die daran ansetzen, dass ältere Arbeitslose Jobs annehmen, die niedriger bezahlt sind, als ihr früherer Job, setzen an einem wichtigen Punkt an, werden aber bisher kaum genutzt. Diese Maßnahmen sollten deshalb jedoch nicht eingestellt werden, denn bei geringer Inanspruchnahme entstehen keine großen Kosten. Die kürzlich erfolgte Wiederverlängerung der Anspruchsdauer für den Bezug von Arbeitslosengeld I durch ältere Arbeitnehmer ist in dieser Hinsicht kontraproduktiv. Ein drittes wichtiges ungelöstes Problem besteht in der Steuerung der Bundesagentur für Arbeit im Hinblick auf mögliche Zielkonflikte im Einsatz der Aktiven Arbeitsmarktpolitik für SGB III und SGB II Arbeitslose. Ohne dass dies im Rahmen dieses Beitrages weiter ausgeführt werden konnte, ist festzuhalten, dass es einen großen Handlungsbedarf gibt, klare Rahmenbedingungen und sinnvolle Anreize zur Steuerung der Bundesagentur für Arbeit zu entwickeln, um Abstimmungsprobleme zwischen SGB III und SGB II zu reduzieren. Die im Rahmen der Hartz–Reformen gesetzlich verordnete Wirkungsanalyse ist ein vorbildlicher, bisher nicht dagewesener Einstieg in eine “Evaluationskultur” im Hinblick auf staatliches Handeln. Leider fand bisher kein kritischer Diskurs zwischen Wissenschaft und Politik im Hinblick auf die Belastbarkeit der erzielten Ergebnisse statt. Alle in diesem Beitrag gemachten Vorschläge zur Reform der Reformen sind selbst einer strengen empirischen Evaluation zu unterziehen.

Fitzenberger, Bernd (2008), Nach der Reform ist vor der Reform? Eine arbeitsökonomische Analyse ausgewählter Aspekte der Hartz-Reformen, ZEW Discussion Paper Nr. 08-011, Mannheim.